湖南省国家重点生态功能区移民产业结构调整探索

江泽智

（湖南省水利厅，湖南 长沙 410007）

1 湖南省国家重点生态功能区移民分布情况

根据《全国生态功能区划》和国务院印发《关于同意新增部分县（市、区、旗）纳入国家重点生态功能区的批复》，湖南省国家重点生态功能保护区涉及全省11个市州43 个县市区（不含洞庭湖湿地保护），占全省土地面积的46.1%、人口的23.9%。湖南省国家重点生态功能保护区涉及移民后期扶持人口116.6 万人，占全省移民后期扶持总人数的43.3%，其移民群众主要是2006 年以前的老水库移民。

2 生态功能区的重要性及保护要求

根据全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035 年），湖南省国家重点生态功能区地处长江重点生态区武陵山区生物多样性、水土保持保护区，南方丘陵山地带南岭山地森林、生物多样性保护区。区域生物多样性丰富，是我国重要的物种资源宝库、南方的重要生态安全屏障，也是我国重要的动植物种质基因库。武陵山区生物多样性与水土保持生态功能区主要包括慈利县、桑植县、泸溪县、凤凰县、花垣县、龙山县、永顺县、古丈县、保靖县、石门县、永定区、武陵源区、沅陵县、辰溪县、麻阳苗族自治县、新化县、安化县等县市区，南岭山地森林及生物多样性生态功能区主要包括宜章县、临武县、宁远县、蓝山县、新田县、双牌县、桂东县、资兴市、汝城县、嘉禾县、炎陵县等县市区。

生态功能区保护要求是深入贯彻习近平生态文明思想，坚持新时期新发展理念，坚持人与自然和谐共生，以全面提升国家生态安全屏障质量、促进生态系统良性循环和永续利用为目标，以统筹山水林田湖草一体化保护和修复为主线，科学布局和组织实施重要生态系统保护和修复重大工程，着力提高生态系统自我修复能力，切实增强生态系统稳定性，显著提升生态系统功能，全面扩大优质生态产品供给，推进形成生态保护和修复新格局，为维护国家生态安全、推进生态系统治理体系和治理能力现代化、加快建设美丽中国奠定坚实生态基础。

3 国家重点生态功能区移民面临的机遇和挑战

3.1 国家重点生态功能区面临的机遇

十八大以来，移民群众已认识到国家重点生态功能区在保障国家生态安全，促进经济社会可持续发展的重要性。国家重点生态功能区面临的机遇：一是重点生态功能区赋予了独特的自然景观，发展休闲旅游和绿色农产品资源优势突出[1]。二是乡村振兴战略实施为移民群众发展新型业态和产业结构调整提供了战略机遇。三是人民对美好生活的向往，国际国内双循环构建的新发展格局为生态农业发展提供了发展基础，对生态旅游和生态产品需求的增加，为重点生态功能区的农业以及生态旅游迎来了发展的机遇。让生态经济成为新时期发展的新增长点，通过将生态、旅游、文化融合为一体，充分挖掘生态环境的市场价值，已经成为许多国家重点生态功能区地方政府的重要发展战略。

3.2 国家重点生态功能区移民面临的挑战

湖南省国家重点生态功能区一般为限制开发、禁止开发二类主体功能区的功能定位。既要满足移民群众生活改善、经济增长、基础设施建设等对国土空间的巨大需求，同时又面临保障国家生态安全，应对资源短缺、环境污染，保护并扩大绿色生态空间，建设宜居宜业、和美乡村新篇章等诸多挑战。

一是重点生态功能区地处湖南省经济较落后的湘西地区，生物多样性保护和水源涵养区脱贫攻坚前的贫困县数量占区域县市区总数的78.57%，生物多样性与水土保持区占比为100%，各生态保护类型占比86.05%，并占全省51 个贫困县数量的72.55%，且湖南省原深度贫困地区均位于重点生态功能区，详细情况见表1。面临着区域经济发展和生态环境保护的挑战。

表1 湖南重点生态功能区经济状况

二是面临着产业结构调整的挑战。据全国676 个县域产业准入负面清单下国家重点生态功能区问题区域识别研究成果[2]，从农业格局上来看，各功能区的第一产业（农林牧副渔等）比重均高于全国平均水平，农业与畜牧业占人均GDP 比重均高于全国水平。因此，重点生态功能区内农业生态化面临产业结构调整的挑战。从湖南省水库移民分布较多的柘溪水库安化县、江垭水库慈利县、桑植县，五强溪水库沅陵县移民产业转型的实践来看，尚处于产业结构调整的初级阶段，特别是水面养殖业的产业转型存在的困难较大，面临着生态环境保护和经济发展的双面挑战。

三是湖南国家重点生态功能区移民数量大，发展不平衡不充分，实现共同富裕面临的挑战大。区域内的移民群众主要是2006 年以前的老水库移民，资源环境承载能力不足，受当时经济条件限制，补偿标准低，移民生产生活水平存在着发展不平衡、不充分的问题。部分水库移民安置时采取网箱养鱼安置，退网上岸后面临着产业结构调整。

国家重点生态功能区产业准入负面清单规定：禁止新建不利于生态环境保护的开荒农业开发项目，现有农业开发项目涉及林地的在3 年内以退耕还林方式逐步修复退出；禁止国家森林公园内不利于生态环境保护的开荒型农业开发项目；禁止在水库、河流干道发展网箱养鱼，在县城规划区内新建规模养殖场。如何落实国家生态环境保护政策，是面临的挑战。

4 移民产业结构调整的探索

4.1 东江水库资兴市移民产业结构调整

自1986 年开始，资兴市党委、市政府始终坚持走开发型移民之路，开创了全国移民安置“资兴模式”的先进典范，“唱山歌、走水路”，充分利用东江湖水面，大力发展种养业，并对传统生猪养殖和网箱养殖给予了重点扶持，水产品年产量达1.2 万t，渔业年总产值达1.4 亿元，生猪养殖年出栏规模近20 万头，生猪养殖和水产养殖成了东江库区移民重要的经济来源和支柱产业。

为深入贯彻落实习近平生态文明思想，加强东江湖水环境保护，禁止导致水体污染的产业发展，解除生猪养殖和网箱养鱼给东江湖水环境带来的污染隐患，恢复东江湖渔业种群资源，资兴市先后投入约1.2 亿元，开展了生猪退养、网箱退水上岸及禁捕退捕工作，共退出生猪养殖户605 户，拆除养殖栏舍10.8 万m2，清退网箱41.88 万m2，上岸渔民649 户，回收拆解渔船594 艘，回收处置旧网具7.4 万kg。

资兴市委、市政府依托良好生态环境，带动库区移民发展现代设施渔业，打造东江鱼深加工和渔旅融合发展。主要做法：一是破解土地资源匮乏的产业发展瓶颈，通过流转移民村组零星果园和租赁非移民村组闲置土地资源，实现产业外延式拓展；二是建立了果树研究所、水产良种场、移民经济技术服务中心等产业服务阵地，配备专干，服务网络遍及各移民村组；三是探索产研融合的机制与模式，与高等学校、科研院所建立长期合作机制，选送一批年轻人到大中专院校进行培训，并邀请专家下乡进行果茶栽培技术培训，帮助移民群众掌握1～2 门实用技术，为移民产业高质量发展夯实了基础；四是引进先进、绿色、高效的栽培管理技术，东江湖果、东江湖茶、东江湖鱼的品质得到全面提升。探索服务载体“全链化”，从产前种苗繁育、产中技术服务、产后销售加工等关键环节入手，建成了市柑橘无病毒种苗繁育场、果树所优质小水果种苗圃、水产良种繁育场等种苗供应基地，以及移民果业仓储加工中心、柑橘加工厂等农产品加工销售项目，组建了湖南东江湖生态渔业发展有限公司、湖南东江湖生态果业有限公司等龙头企业，扶持了100 多个专业合作组织，移民产业规模逐年扩大、产业结构不断优化，产业集群效益日益凸显；五是做活水文章，发展现代设施渔业，打造东江鱼深加工和渔旅融合发展。六是开发东江湖旅游资源，推动移民农业产业和旅游产业融合发展，有序发展农家乐180 余家，每年创收3 000 多万元，移民产业转型发展取得了新突破，培育了移民经济新的增长点，全市移民经济总产值达16.01 亿元，2021 年移民人均可支配收入达到20 000 元，移民群众的获得感、幸福感、安全感显著提升。

4.2 五强溪水库沅陵县移民产业结构调整进展

沅陵县是五强溪水库主要淹没区，属于全省水库移民大县，培育了茶叶和水产品两大支柱产业。2017年全县水产品总量达3 万t，有养殖网箱41 012 口（104.9 万m2），综合产值达6 亿元。为贯彻落实国家重点生态功能区生态环境保护要求，2018 年7 月，沅陵县人民政府发布了《关于全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台的通告》，同年8 月，沅陵县县委办、县政府办联合下发了《沅陵县全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台工作实施方案》〔2018〕40 号文，确定了工作任务、步骤和奖补政策。2019 年2 月底前完成库区范围内的所有网箱和水上垂钓平台取缔工作。

沅陵县县委、县政府广泛听取意见，在不影响主体功能定位、不损害生态功能的前提下，支持重点生态功能区适度开发利用特色资源，合理发展适宜性产业。主要做法：一是创新引进陆上全封闭式水循环养殖平台转产分流一批；二是立足当地实际，鼓励发展林下经济转产一批；三是加强再就业培训和劳动力转移就业，进行劳务输出转产一批；四是因地制宜鼓励发展生态综合种养业转产一批；五是根据个人自愿，易地搬迁安置一批。通过出手系列组合拳，产业结构调整初见成效。

4.3 柘溪水库安化县移民产业结构调整进展

安化县是柘溪水库主要淹没区之一，也是全省移民大县，移民主导产业有茶叶、水果和水产养殖，2017年茶叶种植面积达14 万亩，以柑橘为主的小水果种植面积达5 万亩，共有养殖户1 806 户，其中移民1 635户，有投饵式网箱9 548 口，鳙鱼网箱9 413 口，套箱1 850 口，拦网247 处，哨所539 个，趸船138 艘。至2018 年9 月，投入资金近2 亿元，全面拆除所有网箱、拦网及其设施，共拆除新老网箱20 811 口，网箱网片及设施总面积为931.23 万m2，打捞处理网箱网片及设施7 万多吨，为库区绿色发展奠定了基础。

安化县坚定不移推进生态文明建设，贯彻绿水青山就是金山银山的发展理念，建设畅通、宜游、秀美、富裕的新库区。主要做法：一是巩固发展壮大库区茶产业。加大对现有茶园基地的培管和老化茶园的更新改造力度，打造绿色、清洁、生态、无公害又能融入旅游产业的茶叶基地，不断提高茶叶品质，使库区成为全县茶产业的优质原料基地；二是扶持柑橘、小水果、中药材产业，进行品种改良，并推动农产品有机认证，形成“一村一品”的产业格局；三是大力发展林下经济，充分利用丰富的森林资源，发展林下药材和林下菌类、笋类等项目；四是扶持农产品加工开发，解决移民群众就业；五是建立“公用品牌”+“地理标志”+“加工厂”+“合作社”+“农户”的农产品构架，做大做强区域特色产业，为全域旅游提供有力支撑。安化县通过产业结构的调整，生态环境显著改善，水库水质达到Ⅱ类水，移民产业结构调整成效显现。

4.4 江垭水库慈利县、桑植县移民产业结构调整进展

慈利县和桑植县是江垭水库主要淹没区，由于水库淹没导致耕地资源相对匮乏，当地移民群众充分利用水库水域发展水产养殖业，水库水产养殖得到了快速发展，成为了当地移民群众的主要收入来源。如慈利县江垭镇合心村、大坝村、龙潭湾村3 个村银鱼养殖年收入2 000 多万元。

退网上岸2017 年开始实施，2018 年全面完成退网上岸工作。桑植县共退出网箱18.99 万m2、定制张网33 口、抬网259 口、拦河拉网11.5 万m2，生活用船上岸457 只；慈利县停止投放银鱼苗卵。

实施禁捕退捕以来，慈利县和桑植县积极探索产业结构调整，并在政策上予以支持：一是充分利用山地资源，发展茶叶、优质水果等地方特色产业，由农业农村局主导，发改、水利、移民、电力、交通等部门配合给予政策支持；二是加大青壮年劳动力就业技能培训，拓展转产就业机会；三是积极探索生态移民的可行性。

5 移民产业结构调整的经验和基本思路

一是切实加强组织领导，地方党委政府贯彻落实习近平生态文明思想，在保护生态的前提下引导移民群众因地制宜发展地方特色产业；二是发挥移民群众的内生动力，全面准确贯彻新发展理念，积极探索产业融合发展方式，延伸产业链，按照高质量发展要求进行产业转型升级；三是充分考虑资源环境承载能力，走可持续发展之路。

湖南省地处长江中游，在国家生态安全格局中具有重要地位，但也面临生态承载力和环境容量不足等问题，国土空间生态修复和产业结构调整挑战较大，深入践行“两山”理念是国家重点生态功能区建设的唯一途径[3]。根据国家生态环境战略和移民经济发展实践，提出产业结构调整基本思路：一是要坚持以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，因地制宜地发展不影响主体功能定位的适宜产业；二是当地政府要根据不同类型重点生态功能区的要求进行产业布局，提出合适的产业准入负面清单；三是鼓励开展试点示范，如发展生态林下经济，探索新型产业业态；四是完善配套政策体系，如健全生态补偿机制；五是加强重点生态功能区移民产业结构调整的监测，提出预警和处理措施。