《塞罕坝森林草原防火条例》立法经验及启示

宫汝宁 彭志杰 孙文国

（河北省塞罕坝机械林场，河北 承德 068450）

塞罕坝机械林场位于河北省最北部，自1962 年建场以来，几代塞罕坝林业工作者经过长期努力、接续奋斗，建成了世界上最大的人工林，创造了生态建设史上的绿色奇迹[1-3]。近年来，河北以立法形式将塞罕坝森林草原防火工作纳入法制轨道，制定了《塞罕坝森林草原防火条例》（以下简称《条例》），总结了塞罕坝机械化林场数十年来的防火工作经验，切实强化责任落实，为塞罕坝筑牢安全屏障。

1 塞罕坝地区森林防火主要难点

1.1 责任主体复杂，防火职责不清晰

广义的塞罕坝地区包括塞罕坝机械林场以及木兰围场国有林场的燕格柏分场、龙头山种苗场、御道口牧场管理区、红松洼自然保护区以及围场县下辖的6 个乡镇[4]。森林防火责任主体涉及地方政府及其相关部门、企业和基层自治组织等多个方面，上级主管部门和单位性质也各不相同。在森林防火工作中，党委政府及相关部门拥有调配和使用主要资源的优势，能够为防灭火提供人、财、物的保障[5]。此外，塞罕坝地区有大量的风电设施，电力企业在排除火灾隐患方面，也应负有相应的义务。然而，塞罕坝地区防火责任主体隶属关系错综复杂，造成了沟通与协调的瓶颈。各级政府及相关单位对自身的防火职责界定不清，无法合理调配资源，导致部分工作难以有效开展。

1.2 地理位置特殊，火源管控难度大

塞罕坝因其独特的区位和示范性，近年来人流量逐步增加，给火源管控带来很大压力。第一，旅游业的快速发展，吸引了大批游客，使其成为了防火对象的主体。第二，作为我国生态文明建设的典范，塞罕坝机械化林场在科技推广、生态文明示范和思想教育得到了广泛关注[6]。特别是塞罕坝感人事迹被广泛宣传之后，机关单位、院校、科研机构纷纷与林场成为合作单位，每年前往采访、科研、参观见学的人较多。第三，塞罕坝地处农林牧交界之地，林场管护区域相对分散，周边群众上坟烧纸、违规放牧等情况屡有发生，生活生产野外用火也得不到根本遏制。第四，风电场和高压线在林区内分布广泛，隐患具有隐蔽性，个别供电公司为减少成本也没有履行好对隐患进行排查好、整改好的职责，给防火工作带来较大压力。

1.3 防火手段单一，预防力度稍薄弱

塞罕坝机械林场的防火体系建设在国内走在前列，且取得了建场以来无火灾的成果。但随着形势的变化，林场现有防火体系已不能满足日益严峻的防火需求，监测预警系统、通讯指挥系统、森林消防专业力量、航空护林、林火阻隔系统等方面还有很大的发展建设空间。例如，林场-分场-营林区三级虽然有全覆盖的通讯指挥系统，但由于林场还有大部分区域通讯信号弱甚至没有信号，遇有突发情况通讯系统可能并不能发挥应有作用。林场虽然有森林消防专业队伍，但其成员年龄大、战斗经验不足，长期无火的现状也不能检验其实战能力。高火险期间，网格化巡护系统能够保证每个路段都有防火巡护负责人，但无火的成绩也令一些职工缺乏深刻认识，在防火工作中敷衍了事。这些客观问题都制约着林场防火体系建设，还达不到各级对塞罕坝防火工作的要求。

2 《条例》立法亮点

2.1 全面落实职责，健全联防联控机制

明确管理职责，有利于增强各级各部门及相关单位、个人的防火责任意识，强化制度约束作用。《条例》设《管理职责》一章，主要对省、市、县人民政府及其应急、林草、公安等有关部门，塞罕坝机械林场及周边森林草原管理机构，以及森林、林木、林地的经营单位和个人应当履行的防火责任作出了明确规定。同时，还对建立防火工作目标考核体系，加强人大常委会实施法律监督和工作监督，畅通对损害防火工作违法行为的举报投诉渠道提出了相应的监督措施。

积极针对预防和消灭森林火灾，网格化联防联治是最直接、最简单、最有效的办法之一[7]。《条例》专门设《联防联控》一章，分别对建立河北省与内蒙古自治区，塞罕坝机械林场与毗邻县、乡（镇）人民政府、村民委员会、周边森林草原管理机构建立联防联控联治联训制度作了具体规定。

2.2 加强防火措施，完善防火体系建设

2021 年，国务院印发《生态保护和修复支撑体系重大工程建设规划(2021—2035)》，为新时代森林草原防火工作提供了根本遵循，明确了森林草原防灭火体系建设中8 个方面的工作规划[8]。《火灾预防》作为《条例》中内容最多、条款最细的一章，明确了塞罕坝地区全年、全员、全域防火，对人防、物防和技防等措施做出了具体规定。在人防上，《条例》从不同层次上规范了应急预案的编制，明确了检查站（点）的设置及责任，重点强调防火宣传和舆论监督的重要性。在物防上，《条例》规定了防火路网、防火隔离带、生态安全隔离网及水源等防火基础设施的建设。在技防上，《条例》为航空护林、智慧预警、应急通信保障的建设指明了方向，这也是构建“天空地”一体化预警监测体系的趋势。此外，在火灾预防方面，《条例》明令禁止了野外用火、放牧、违规供电用电及破坏防火设施等违法行为，也对一些长期存在争议的问题在法律上进行了明确。

2.3 明确旅游定位，旅游管理更加规范

景区森林火灾的预防是一项政策性和原则性很强的工作[9]。《条例》专设《旅游防火》一章，没有上位法可依，是专门落实“处理好防火和旅游的关系”指示而设置的创制性条款。“旅游和防火的关系”其实也是我国经济社会发展方面“发展与稳定”关系的一个缩影。《条例》坚持旅游服从防火安全要求，主要规定了塞罕坝地区旅游观光活动需要采取的森林草原防火措施，明确了林场部分区域、部分时段对外开放旅游观光活动，对相关旅游服务单位关于火源管控、防火宣传、防火设施、防火组织及器材配备都进行了详细规定。通过立法形式将景区防火手段作以明确，使景区对游客的管理有法可依，也为执法人员对游客不法行为的约束和惩戒提供了遵循。

3 地方森林防火条例现实问题

3.1 直接照搬上位法

地方立法的“照搬”通常体现在体系上和内容上[10]。地方森林防火条例也不同程度地存在着该问题。地方森林防火条例的上位法包括《森林法》 《森林防火条例》《国家森林火灾应急预案》等涉及森林防火的法律法规。其中，《森林防火条例》是依法治火的核心法规和基本依据[11]。现行《森林防火条例》 于2008 年修订通过，而现行《森林法》又于2019 年进行修订。《森林法》作为《森林防火条例》的上位法，加之2018 年国家机构改革使有关林业和草原的职能进行了合并，现行的《森林防火条例》难以适应新形势下的任务需要。而《森林法》修订之后，地方在制定森林防火条例时没有深入挖掘新《森林法》的制度建构，仍局限于《森林防火条例》的内容条款。表1 中，广东省和大通县的森林防火条例中，章节目录与《森林防火条例》设置完全相同。而阿坝州、林芝市、攀枝花市等地区的森林防火条例虽然增设了新的章节，但增设章节的内容在《森林防火条例》的条款中都有体现。在内容设置上，多数地方的森林防火条例与《森林防火条例》也显现出高度的一致性。《森林防火条例》共56 条，表1 中的地方森林防火条例多数在50 条左右，在内容上的二次创新较少。

表1 2020 年以后地方森林防火条例制定情况Tab.1 The formulation of local forest fire prevention regulations after 2020

3.2 实际操作性不强

法的可操作性是指法要有针对性、适用性，要管用、实用，能解决实际问题[12]。地方执行《森林防火条例》时难免会有不适应的情况，这就要求地方森林防火条例要对上位法进行细化和补充。然而，当前多数地方森林防火条例显然没有做到这一点。例如，多数地方森林防火工作存在各自为政、缺乏沟通交流等问题[13]，在相关权力的行使和责任的承担上，在制定本地区森林防火条例时没有将主体、内容和形式进行细化。部分地方森林防火条例虽然要求了森林防火的经费保障，但在经费投入的责任主体、重点保障对象以及使用方式上并未明确。如今各地虽然已经认识到技防对于森林防火的重要性，但在条例中也没有对防火设施建设的具体开展方向予以明确。各地森林防火条例虽然都设有《法律责任》一章，但照搬《森林防火条例》现象严重，没有进一步细化违法行为及相应的法律责任，尤其是一些惩戒条款也不便于执法人员开展执法工作。这些都是地方森林防火条例实际操作性不足的表现。

3.3 缺乏地方性特色

《森林防火条例》主要是从国家层面解决普遍性、综合性的问题，地方森林防火条例制定的切入点应从本地区自然环境、经济发展、民族风俗、文化水平等实际出发，注重解决本地区突出问题，总结实践经验，讲究立法创新，体现地方性和时代性。同时，政策的制定应结合本地区情况从技术层面论证考量[14]。例如，计划烧除和清理作为预防森林火灾的有效方式，并非适用于所有林区，禁止一切野外用火的林区显然不能计划烧除，所以具体防火措施应结合实际施行，也应在本地区森林防火条例中明确，然而多数地方森林防火条例并没有做到这一点。针对野外用火审批权限和程序，也要经过调研论证处理好经济发展与森林防火的关系，然而部分地方森林防火条例中有“引用”其他地区森林防火条例的做法，用提高审批权限、增加审批程序的方式限制野外用火，甚至“一刀切”地禁止野外用火，影响了经济社会发展。此外，林区所处的自然环境和社会环境各不相同，针对农林结合区、林牧结合区、自然保护区、旅游区以及宗教地区等不同特征都应制定适合自身、体现自身特色的条款，但目前这样的条款很少，有的地方森林防火条例甚至没有类似条款。

4 《条例》对其他地方森林防火条例制定的启示

4.1 构建完整责任体系，全面加强联防联控

构建完善的森林防火责任体系，必须要对各级政府、有关职能部门、森林防火指挥机构、基层群众性自治组织以及森林、林木、林地的经营单位和个人进行详细造册建档，并对国家相关政策展开深入的研究和分析，在此基础上探讨出适用于本地森林防火责任体系的对策和方法，严格落实各项防火责任，确保火有人管、责有人担。《条例》在构建责任体系方面有很好的示范作用，其目标责任主体全面、详细、明确，根据塞罕坝地区实际，将日常业务难对接的一些单位整合到一起，构建了完整的森林防火责任体系。

我国森林资源的分布和管理具有跨越区域或管理界限的特点[6]，全面的联防联控工作机制尤为重要。《条例》详细规定了塞罕坝地区应建立省级以下的各级联防组织，并将定期会商研判、联合演练作为一项制度予以明确，扩大了传统森林防火工作的责任主体。其他地方在制定森林防火条例时也要坚持“护林有责、防火无边”原则，积极构建各级联防联控组织，合理调配人员、物资、装备力量，认真做好预警监测、巡查管护、应急处理等各项工作。同时，要设置相应条款，建立明确的森林防火行为准则[15]，明确联防组织运行的相关制度，避免仅仅停留在形式和会议上。

4.2 持续强化防火措施，广泛开展防火宣传

多年来，我国已探索出人防、物防、技防相结合的森林防火思路。各地在制定森林防火条例时，也是沿着这个基本方向。但是我国林区差异大，因此各地应该结合本地区实际总结符合自身森林防火工作的典型做法，尤其是在防火阻隔系统、预警监测系统方面更要根据本地区的实际进行建设，为预防火灾提供技术支撑，有效提高森林资源管理水平[16-17]，并在森林防火条例制定上着重强调。例如，在道路发达的林区可以协调交通部门共同将公路改为防火公路，根据地形以及山峰位置与通信部门或企业协调合理设置预警监测点。

森林防火是一项群众性、社会性很强的工作，涉及面广，而防火宣传作为成本低、方式多、易操作、受众广的防火措施，具有普遍适用性。《条例》在丰富防火宣传手段上，还特意将专题宣传纳入条款。各地也可以借鉴，将中小学生、林区内及周边生产人员、游客等群体列为重点宣传对象，结合时代发展采取传统和新兴的宣传手段[18]，开展全方位、立体化、多形式的宣传教育，以点带面让防火意识深入人心[19]，形成“人人参与防火、人人支持防火”的社会氛围。

4.3 细化法律责任内容，规范林业执法行为

立法的目的在于实施，法律只有被严格执行，公民对于法律的期待才有可能得到实现[20]。当前，我国逐渐意识到林业执法的重要意义[21]，在执法人员的规范和培训上投入较大。但有法可依才是执法的基础，只有地方制定一部操作性强的森林防火条例，执法人员才能更好地开展执法工作，也会对群众有警示和教育作用。虽然各地的森林防火条例几乎都设有《法律责任》一章，但《条例》显然在内容上更充实，结合塞罕坝地区实际将典型的违法行为进行列举。仅一部地方森林防火条例并不能涵盖所有违法行为，但是地方应总结本地区常发生、易发生的违法行为，参考以往典型案件，充实到森林防火条例制定中去。此外，还应参考其他法律法规有关森林防火的相关条款[22]，梳理和细化森林防火法律责任，为执法人员开展工作提供指引。

5 结语

2023 年4 月印发的《关于全面加强新形势下森林草原防灭火工作的意见》，对“完善法律法规体系”作了突出强调。国家要完善防灭火法律法规，各地应加快推进森林草原防灭火条例的制定修订工作，将法治思维、法治理念、法治方式贯穿到森林草原防灭火工作的全过程，有效提升我国森林草原防灭火工作的规范化和法治化水平，确保森林资源和人民生命财产安全，不断提升生态文明建设水平。因此，在上位法的框架下，研究好、学习好、推广好其他地区的森林草原防火条例立法经验，具有重要意义。《条例》作为新形势下制定的一部地方性防火条例，也为其他地区提供了一些可行性参考。