节能法律体系中“合理用能”研究

向俊杰

济南市能源和粮食综合行政执法支队

0 前言

“合理用能”是我国节能立法体系意图规制的重要内容，同时也是节能管理和节能监督的重要实践领域。深入理解其内涵、清晰界定其边界、准确掌握其规定，既是树立和维护节能法律体系权威性、规范性和统一性的内在与必然要求，又是依法督促有效利用能源资源的最基础和最根本保障，同时对促进经济社会全面协调可持续发展和有效推进“双碳”战略目标实现也具有非常重大的现实意义。本文将在我国节能法律体系现有规定的基础上，运用法理学基础知识对“合理用能”的含义进行分析研究，通过与“合法用能”的对比分析明确界定其内涵和外延边界，并对几种典型的“合理用能”规定进行举例分析，以期对正确执行和严格遵守节能法律法规，依法督促有效利用能源资源和有效推进“双碳”战略目标的实现有所增益。

1 现有节能法律体系中有关“合理用能”的规定

现有节能法律体系包括《节约能源法》《公共机构节能条例》《重点用能单位节能管理办法》等法律、法规和规章，同时也包括与之相关的配套规范性文件和节能技术标准等。

《节约能源法》中关于“合理用能”的规定主要体现在第一章“总则”和第三章“合理使用与节约能源”的相应条文中。其中，第一章第三条规定“本法所称节约能源（以下简称节能），是指加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源”，将“合理用能”定义为节约能源的内在目标和具体要求。而第三章第二十四条更是直接规定“用能单位应当按照合理用能的原则，加强节能管理，制定并实施节能计划和节能技术措施，降低能源消耗”，将“合理用能”规定为指导用能单位加强节能管理、降低能源消耗的具体原则。由此可知，《节约能源法》中规定的“合理用能”既具有作为理想目标的抽象含义又具有指导具体用能行为或措施的具象表现，或者说其既是抽象的目标定义又是具体的具象要求。

节能行政法规或地方性法规中关于“合理用能”的规定，基本上都沿用了《节约能源法》的立法方式和体例，即从抽象目标和具象要求两个方面分别进行规定，且内容都没有超出《节约能源法》的范围。如《公共机构节能条例》第三条将“合理地利用能源”设定为公共机构加强能源管理、采取节能措施的目标，而同时又将提出并落实合理使用能源建议等规定为公共机构“合理用能”的具体要求。

颁布于2016 年1 月15 日的《节能监察办法》，是目前唯一对违反法定“合理用能”要求明确作出行政处理措施的正式法律文件，其第十八条第二款规定“被监察单位有不合理用能行为，但尚未违反节能法律、法规、规章和强制性节能标准的，节能监察机构应当下达节能监察建议书，提出节能建议或者节能措施。”根据该规定，节能监察机构在依法对被监察单位执行节能法律、法规、规章和强制性节能标准的情况等进行监督检查时，如果发现其有不“合理用能”行为但尚未需要追究相应法律责任的情况，就应当以节能监察建议书的形式向其提出节能建议或节能措施。这一方面是因为节能监察的目的就是为了提高全社会能源利用效率，督促、引导被监察单位“合理用能”。另一方面是因为节能监察本身具有节能执法和节能管理的双重属性［1］，对不“合理用能”行为依法提出节能建议或节能措施，是其履行节能管理法定职责的内在要求和主要手段。

2 现有节能法律体系中“合理用能”的含义

无论是从正确执行和严格遵守节能法律法规，还是从树立和维护节能法律体系的权威性、规范性和统一性来看，“合理用能”作为一个法律概念，其含义应当具体、明确和清楚。尽管现有节能法律体系中尚未对“合理用能”的定义作出一个明确的、统一的表述，但是毫无疑问，根据节能法律体系中的现有规定，可以明确地推论出“合理用能”概念所包含的具体含义。

2.1 “合理用能”意味着用能措施应当满足“技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受”

所谓技术上可行是指用能措施不能突破现有技术水平的边界，不能因循守旧、不思革新，但也不能一味求新求异而忽略相应的安全性、稳定性等因素，原则上应采用现有的成熟技术。经济上合理是指用能措施的成本应当小于其经济收益，此中的成本不仅包括针对用能措施的直接投资成本，而且还包括为实施该用能措施而履行行政审批程序、进行市场买卖活动和实施内部科层管理的交易成本，而经济收益可参照相应节能量的市场价格进行计算。环境和社会可以承受是指用能措施应当有利于节约资源、保护生态环境且不能违背公序良俗，从效果上来看，其应当具有积极的环境效益和社会效益。只有同时满足上述条件，相应的用能措施才有可能构成现有节能法律体系中规定的“合理用能”。

2.2 “合理用能”也意味着“降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费”

节能减排、制止浪费是“合理用能”之合理性最重要和最直观的体现，同时也是以立法形式对“合理用能”进行规制的重要意义之所在。“降低消耗、减少损失和污染物排放”是相对于用能主体原有的能源利用效率或污染物排放水平来说的，意味着通过“合理用能”实现其能效和排污水平的自我优化。而“制止浪费”则侧重于与国内或国际上行业平均能源利用效率的对比，即通过“合理用能”其能源利用效率能够达到或超越国内或国际上本行业的平均能源利用效率，从而保证用能水平的相对先进性，不至于造成社会资源的浪费。现有节能法律体系中的“合理用能”是指也仅指能够实现上述节能减排、制止浪费目标的用能。“合理用能”的目标理性在全面贯彻实施党中央、国务院“双碳”战略目标的过程中将会得到进一步的重视和凸显。

2.3 “合理用能”还意味着“有效地利用能源”

能源利用的有效性，一方面是指各种能源资源在使用过程中得到充分和最大限度的转化与利用，在特定应用场景中不存在无谓的浪费；另一方面是指通过行政管理措施或市场激励机制将社会能源资源配置达到帕累托最优状态，在整个社会中不存在无谓的损失。能源利用的有效性，涉及经济、技术、环境和文化等多方面因素，是一个整体性的概念。度量能源利用的有效性，应当从整体上全面地获取和衡量有关信息，而不能仅仅只考虑某个单一因素。“合理用能”就是要最大限度地增强能源利用转化效率，充分发挥能源资源在社会生活各个方面中的协同作用。只有“有效地利用能源”，才能够真正做到现有节能法律体系中规定的“合理用能”要求。

3 “合理用能”与“合法用能”辨析

现有节能法律体系中，除了“合理用能”之外，还规定有另外一类用能形式——“合法用能”，即对某些特定的用能行为或情形作出了具体、明确的规定和要求，不允许用能主体以其个人意志进行任何方式的排除、变更或违反，并以相应的强制或惩处措施作为其被严格执行和贯彻落实的保障。在现有节能法律体系的规定中，“合理用能”与“合法用能”既相互贯通渗透，又有着本质的区别。

二者相互贯通渗透，一是体现在二者的最终目标一致，无论是“合理用能”还是“合法用能”，其最终目标都是为了“推动全社会节约能源，提高能源利用效率，保护和改善环境”，进而“促进经济社会全面协调可持续发展”。二是体现在二者的规制对象一致，都是针对能源生产、经营、使用等单位而都不涉及个人，且通常情况下负有法定“合理用能”义务的主体同时也负有“合法用能”之义务，反之亦然。三是体现在二者的规制领域重叠，无论是“合理用能”还是“合法用能”，都是为了更好地协调和平衡个人合法权益与社会公共利益之间的关系，都是在充分尊重私人能源产权的前提下，要求采取相应措施以提高能源利用效率或降低污染物排放水平，从而避免造成社会资源的浪费或损害公共利益。四是体现在二者的法律条文部分融合，“合理用能”以合法为保障，“合法用能”以合理为基础，现有节能法律体系中，“合法用能”的规定基本上都是在“合理用能”要求的基础上对相关行为作出的进一步强化和限制。

二者的本质区别，首先体现在强制性程度不同。根据节能法律体系中的现有规定可知，“合理用能”允许在综合考虑经济、技术、环境等多方面因素的基础上，自行选择“合理、有效”的能源利用方式或措施，“合理用能”在本质上属于任意性规范，不具有法律强制性；而“合法用能”则不允许以个人意志进行任何方式的排除、变更或违反，并以明确的法律责任追究作为保障，“合法用能”在本质上属于强制性规范，具有法律强制性。其次体现在度量标准和立法目的不同。“合理用能”以实现“节能减排”作为其度量标准，注重结果的实效性；而“合法用能”则以“为或不为”特定行为作为其度量标准，注重行为本身的合法性。从某种程度上说“合理用能”设定了节能立法规制标准的上限，从而需要充分发挥各方的主动性和创造力；而“合法用能”则保证了节能立法规制标准的下限，任何主体都不能违反或突破。再次体现在实施行政管理措施不同。“合理用能”在本质上属于任意性或倡导性法定用能义务，职权部门应当主要通过宣传、教育、培训等方式进行支持、引导和鼓励；而“合法用能”则是一种刚性的强制性法定用能义务，职权部门应当通过事前审批、事中监管、事后执法等多种方式来加强监督检查，并以法律责任追究作为其得以执行和落实的最后保障。此外，规定二者的法律条文在正式法律文件中的位置一般也相同，如在《节约能源法》中，“合理用能”主要规定在第三章“合理使用与节约能源”，而“合法用能”则主要规定在第六章“法律责任”。

“合理用能”与“合法用能”共同构成了节能法律体系中完整的权利义务网，二者的有机结合与协同效用的充分发挥，为能源利用效率提高和全社会资源节约提供了最基础和坚实的保障。但同时，“合理用能”与“合法用能”又各有侧重、相互区别，二者之间的差异性扩展了节能法律体系的深度和层次，从而为节能措施实施和节能行政管理提供了丰富的路径选择和工具手段。准确界定和正确理解“合理用能”与“合法用能”之间的联系和区别，不但是贯彻落实和严格执行节能法律法规的基础要求，同时也是全面提升节能管理工作统一性、规范性和效用性的根本保障。

4 几种具体的“合理用能”

由上可知，判断“合理用能”或“合法用能”，不能仅看法律条文的字面规定，尤其不能简单粗暴地将法律条文中表述义务性规范的“应当”［2］理解为法律强制性的代名词，忽略“合理用能”与“合法用能”的本质区别，从而将所有的法定用能义务都一律归类为强制性法定义务。这样，不仅会将不“合理用能”错误地等同于违反强制性法律规范的“违法”［3］用能，更是会导致《节能监察办法》第十八条第二款成为无的放矢的规定，严重损害法律的严肃性和权威性。判断“合理用能”或“合法用能”，应从相应法律规范的具体要求、责任规定、救济措施等多方面进行综合考虑。

在现有节能法律体系中，《节约能源法》第三章第一节对所有用能单位普遍适用的“合理用能”作了明确规定，主要包括：

1）用能单位应当“按照合理用能的原则，加强节能管理，制定并实施节能计划和节能技术措施，降低能源消耗”

其中“加强节能管理”包括贯彻执行节能法律、法规、规章和节能技术标准，完善节能管理体系，建立健全科学的节能管理制度，运用先进的能源管理方法等。“节能计划和节能技术措施”即包括节能目标的任务设定、职责分工和工作开展安排，也包括设备、工艺或材料的改进、更新和提升，且其应当切合用能单位实际并具有问题针对性和可执行性。而“降低能源消耗”则是指在不影响用能单位正常生产经营决策的情况下，通过上述措施以更加有效的方式利用能源［4］。

2）用能单位应当“建立节能目标责任制，对节能工作取得成绩的集体、个人给予奖励”

除对重点用能单位和公共机构的“节能目标责任制”有特别规定外，“节能目标责任制”是指将用能单位节能目标定量化、具体化，并将其分解到各车间、班组和个人，做到责任主体、责任内容和责任范围清晰、明确,形成目标明确、全员参与、各负其责的节能工作局面。而“节能奖励”则是通过物质或精神方面的奖励措施，激励相关机构、部门或人员在节能工作中充分发挥其积极性和创造性，不断创新突破，从而促进和保障节能目标的顺利完成。

3）用能单位应当“定期开展节能教育和岗位节能培训”

“节能教育和岗位节能培训”并不限于固定的内容、方法或形式，应由用能单位根据自身情况和实际需要自行确定、组织或安排，其目的是能使相关人员时刻保持节能意识，熟练掌握和不断提高节能技术知识，切实增强节能工作的效用，保证节能工作落到实处。

此外，《节约能源法》第三章第二至六节还分别对工业、建筑、交通运输、公共机构、重点用能单位等领域中的“合理用能”作出了具体的规定。

5 结语

现有节能法律体系中“合理用能”规定的贯彻落实程度，直接决定着全社会资源节约水平和能源利用效率的高低，并制约着经济社会全面协调可持续发展和“双碳”战略目标的顺利实现。只有在深入理解其内涵、清晰界定其边界、准确掌握其规定的前提下，尤其是在明确其与“合法用能”关系的基础上，才能真正做到严格执行和全面落实其有关规定，从而在树立和维护节能法律体系权威性、规范性和统一性的同时，又保障能源资源的有效利用，并进而促进经济社会全面协调可持续发展和“双碳”战略目标的顺利实现。