总量控制与排污许可融合的几点思考

姜 敏

上海市节能减排中心有限公司

0 前言

我国总量控制制度自“九五”时期提出，担任着污染物减排、改善环境质量的重要责任，尤其是“十一五”以来，总量控制作为约束性指标在我国环境管理中的地位不断加强。自2016 年开始，我国构建形成了以排污许可制为核心的固定污染源环境管理制度。《控制污染物排放许可制实施方案》提出排污许可须融合总量控制，为排污收费、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染物排放数据。相关研究分别针对总量控制或排污许可进行了政策评估、指标体系设计、管理策略分析等工作［1-3］，未能体现“融合”两种制度的要求。本文在分析重点工程减排量、建设项目总量指标，以及排污许可排放量之间关系的基础上，阐述总量控制制度、排污许可制度融合的难点，相应提出排污许可进一步对排污企业全覆盖等建议。

1 总量控制制度

现有总量控制制度是自上而下分解总量指标的行政区域总量控制制度，分宏观层面、微观层面两个层级实现污染物排放总量控制。

1.1 宏观层面

根据五年规划的节能减排工作方案，总量控制以主要污染物重点工程减排量的形式下达至各省级人民政府及集团企业。随后省级人民政府通过结构减排、工程减排等手段来实现污染物排放削减目标［4］。

1.2 建设项目微观层面

建设项目执行“批项目，核总量”制度。《建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法》明确主要污染物排放总量指标作为建设项目环境影响评价审批的前置条件。项目主要污染物排放新增量与减排量通过确认总量指标、明确总量来源的方式衔接和落实。项目总量指标应来源于建成投运的企事业单位采取减排措施并稳定达到排放标准后的“可替代总量指标”。

2 排污许可制度

排污许可制是企事业单位生产运营期排污的法律依据，是确保环境影响评价提出的污染防治设施和措施落实落地的重要保障［5-6］。排污许可实行分类管理。属于排污登记的单位，登记信息包括污染物排放去向、执行标准、采取的防治措施等，登记内容不含许可排放量。属于重点管理和简化管理的排污单位填报排污许可申请表，向审批部门申请取得排污许可证。排污许可证除了载明排污单位基本信息、产生和排放污染物环节、污染防治设施、排放口信息、许可排放浓度、许可排放量之外，还明确取得排污许可证后应当遵守的环境管理要求，如污染防治设施运行和维护、无组织排放控制、自行监测要求、台账、执行报告、信息公开等要求［5-6］。

3 重点工程减排量、建设项目总量指标与许可排放量之间的关系

3.1 从管控行业范围看

重点工程减排量包含了工业源、生活源、交通运输、农业源、电力等，总量指标则适用于除城镇生活污水处理厂、垃圾处理场、危险废物和医疗废物处置厂外的工业类建设项目（具体执行范围，各地区略有差异）。而许可排放量仅涉及工业源中的固定污染源。总体上管控范围重点工程减排量＞总量指标＞许可排放量。

3.2 从管控对象来看

污染物减排的管控对象为重点减排工程，考核的是地方政府。建设项目总量指标管控对象则是企业的单个建设项目，主要为编制报告书或者报告表的项目。排污许可责任主体为企业，排污许可目标覆盖所有固定污染源，其中登记管理类别由于管控抓手不足，实际管控对象主要为大中型污染影响类企业。

3.3 从受管控污染物种类看

重点工程减排随管控要求变化而变化，实施之初主要污染物为化学需氧量、氨氮、SO2、NOX，“十四五”期间则为化学需氧量、氨氮、NOX、挥发性有机物。建设项目总量指标因地而异，一般跟重点工程减排控制要求衔接，并增加地区性主要污染物，如重点重金属、烟粉尘等。排污许可管控因子包含环境影响评价、排污许可申请与核发技术规范和总量控制因子，其对污染物的管控范围大于总量控制。

3.4 从数据内涵看

重点工程减排对现有污染物排放量削减的手段为工程减排。建设项目总量指标是新改扩建项目新增污染物排放量的控制手段，依据环境影响评价预估量，“等量削减”或“倍量削减”后的指标。排污许可证载明的许可排放量即为企业污染物排放的天花板，一般由环评文件和绩效法从严取值。

4 总量控制与排污许可制度融合的难点问题

现行总量制度存在现状基数不清、减排核算体系有待完善、企业主体责任落实难等问题，从而导致重点工程减排量、区域/流域实际排放量、环境质量之间的关系模糊，无法有效指导落实环境质量改善的目标［7-8］。总量控制与排污许可融合，可弥补总量控制上述不足。

排污许可与总量控制制度的融合，在于利用排污许可制厘清工业污染物底账数据，并将污染物减排主体责任落实到企业。同时，建设项目总量指标控制新增污染物排放量，将其落实到排污许可中。因此，难点在于厘清污染物排放底数，将减排量与新增量挂钩，共同服务环境质量。

4.1 工业源污染物实际排放情况底数不清

现行总量控制的基数以生态环境统计为依据。生态环境统计与许可排放量的污染物核算方法体系、核算源项范围和纳入统计企业范围不同，导致两者计算的区域污染物排放底数不同。

1）两者基于的污染物核算方法体系不同

排污许可基于“排污许可证申请与核发技术规范”，方法一是根据企业执行的行业排放标准来核算企事业单位的许可排放量，方法二是根据环境影响评价及其批复文件来确定企事业单位的许可排放量，两者取其严。部分地区还增加实际排放量的核算方法，三者取严。生态环境统计无具体的行业技术规范，通常参照《生态环境统计技术要求》采取重点调查单位逐个调查与非重点调查单位整体核算相结合的方式调查。重点调查单位污染物产生排放量采用监测数据法、产排污系数法和物料衡算法进行核算。非重点调查单位采用比率估算法估算。

2）两者核算范围不同

许可排放量核算源项包括主要排放口废气、废水（直接、间接排放）。生态环境统计主要包括有组织废气，废水（直接、间接排放）。废水核算范围基本一致，废气核算范围为生态环境统计＞许可排放量。虽根据不同规范、标准，三者核算因子范围各不相同，但从总量控制角度，三者均核算主要污染物排放情况。

3）两者纳入统计企业的范围不同

由《固定污染源排污许可分类管理名录》确定的重点管理和简化管理排污单位，给予许可排放量。生态环境统计中工业源的调查对象为《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2017）3个门类中41个行业的全部工业企业（不含军队企业），即行业代码前两位06-45的工业企业。

综上，排污许可在核算方法上较生态环境统计更为精细，但并未对所有工业污染源全覆盖，核算源项也仅限于固定源。因此，基于排污许可的数据也很难反映实际排放底数。

4.2 减排量与建设项目总量指标不挂钩

重点工程减排量为相应治理措施实施前后减排能力的差值，主要依据治理前排放情况和有关工艺参数、工程设计值、平均运行负荷等进行测算，与实际减排量有差距。

新增污染物排放总量指标是以环评文件中源强核算方法、结合污染治理措施收集、处理效率所预估的建设项目污染物排放量为依据，审批部门给予的指标值。新增污染物排放总量理论上应来源于减排量，方可确保区域污染物总量不新增。

重点工程减排量、新增污染物排放总量指标两者如何联动，如何分配，确保区域环境质量不下降是衔接的关键问题。在完成污染物减排任务的前提下，可以提供多少污染物排放量用于新（改扩）建项目的发展，确保经济稳增长，这是一个系统性的问题。提供的新增量大了，可能对环境质量产生不利影响。提供的新增量过小，则不符合项目建设的实际需求甚至导致项目排污量的弄虚作假。

5 建议优化方向

1）排污许可进一步对排污企业全覆盖

建议从行业、工艺、排污量等角度，完善《固定污染源排污许可分类管理名录》，并与《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021 年版）》充分衔接，对编制报告书的项目实行重点管理，报告表简化管理，两个名录管理级别基本对等，为获得排污量基数作进一步支撑。

2）加强基础研究，探索建立更科学、全面、精细的污染源核算系数

建议在排放源统计调查产、排、污核算系数的基础上，针对各行业、工艺、原辅料等开展产、排、污特点的研究，细化行业产、排、污系数。针对不同类型、不同设计参数的污染物收集措施及处理措施开展效果研究，为收集效率、处理效率的取值依据提供理论基础。通过以上研究，规范环评及排污许可源强估算的技术方法，减少理论值与实际值的偏差。

3）优化主要污染物重点工程减排量核算方法，同时夯实企业责任，将相关减排量落实到企业排污许可中

尤其是通过工程减排方式的项目，其主要污染物重点工程减排量计算方法建议与环评文件或排污许可中测算方法相衔接，确保该项工作可追溯、可复核、可落实。

4）主要污染物重点工程减排量与建设项目总量指标之间进行量化联动

研究区域现有污染源排放量、环境质量目标、区域污染物允许排放量三者之间的关系，确保在环境质量目标完成下，区域减排量越多，可用于新项目发展的建设项目总量指标则越多。