乡村产业价值生产中政府多相态参与研究——以南京市溧水区傅家边村为例

孙鑫雨

扬州大学

党的十九大报告中对乡村振兴战略提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的20 字总要求。党的二十大报告中指出要全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动，走出一条中国特色社会主义乡村振兴道路乡村究竟是否能从各方面真正实现振兴，这与乡村的产业振兴密切相关。

因此，想要走出一条中国特色社会主义乡村振兴道路，将我国政府管理运行机制与当前我国基层乡村发展具体实践相融合是非常重要的。本文通过对乡村产业价值生产中政府多相态参与的现状进行研究，发现问题，并提出相关建议，力求对乡村产业价值生产中政府多相态参与提供理论参考。

一、乡村产业价值生产

傅家边村从1984 年被省科技部门定为江苏省低山丘陵综合技术开发试验基点，开始进行经济林果的种植生产，成为傅家边村主要经济收入来源。后来，在各层级政府部门的政策扶持下，经济林果业初具规模，也是傅家边最主要的产业。2005 年傅家边开始打造梅花山、梨园、采摘园，通过等级评级成为国家AAA 级旅游景区，吸引大量的游客，发展旅游业。通过梅花节、采摘节等节庆的带动，形成了独有的旅游名牌。2018 年以来，傅家边一直在寻求产业融合的创新发展，将傅家边自然村进行改造整合，打造成特色民宿村，为旅游业的可持续发展蓄力。

二、政府多相态参与现状

所谓“多相态”实际上是化用化学学科专业术语，来形容系统中同时存在两个或两个以上状态，也就是两种或者三种状态的任意组合。本文在政府行为中化用“多相态”这一概念来表述政府的不同层级、不同部门的组合参与到乡村产业价值生产的过程中。通过对傅家边村案例研究，梳理傅家边乡村产业价值生产过程中政府的四大行为：宏观政策引导、生产要素整合、关键技术支持、土地流转经营权。

（一）宏观政策引导

图1 傅家边产业价值生产示意图

宏观政策的引导是乡村产业价值生产的最重要的影响因素。江苏省委、省政府发布《省政府关于加快全省丘陵山区农业综合开发的意见》，并加大投入建设。江苏省委省政府始终把解决好“三农”问题作为主要任务，积极贯彻落实乡村振兴战略的要领，坚持农业农村优先发展。随后，江苏省科技厅确定傅家边为省低山丘陵综合技术开发试验基点，江苏省农业农村厅也确定傅家边为重点对象。傅家边利用自然资源优势，抓住机会进行林场的开发。在溧水区政府的支持下，首届国际草莓品牌大会在溧水傅家边举办，不仅打响傅家边草莓品牌，还帮助傅家边草莓走出国门。

（二）生产要素整合

生产要素的保障和整合为傅家边的产业价值生产打下了坚实的基础。在南京市规划和自然资源溧水分局的指导下，洪蓝街道和村委会根据傅家边土地资源情况将生产要素整合。通过企业注入资本、村民积极参与，形成了较为完整产业价值生产链。溧水区政府引导傅家边农业科技园将农业科技资源转化为旅游资源，拓宽产业价值生产道路，并投资修建公路，为傅家边旅游业提供硬件条件。每年投资培训费用，安排专家定期培训，推动产业发展。

（三）土地流转经营权

政府进行土地流转帮助傅家边产业开辟了新局面，产生规模效应。溧水区农业农村局、洪蓝政府、傅家边村委会共建土地流转机制，盘活土地，将部分土地收归进行整合流转，增加土地供给。一是鼓励农户进行小户种植，小规模地承包大棚进行草莓种植；二是引导大户通过流转土地，进行大规模种植；三是规划园区建设，形成傅家边农业科技园区，发展旅游业；四是深度盘活自然乡村土地资源，开拓服务业。傅家边的特色农业、旅游业、餐饮业、民宿业四者环环相扣、相互促进，实现了傅家边一、二、三产业深度融合发展，推动了傅家边产业振兴。

（四）关键技术支持

乡村产业价值生产初期，仅仅依靠企业或者农民来实现关键技术的突破难度较大，且耗时过多。关键技术需要政府凭借其强大的资源能力和多样的平台得到供给。溧水区政府、区科技局、区林副业局高度重视产学研合作，从南京农业大学引进相关技术和品种，邀请教授对相关技术人员进行培训，总结出傅家边独特的技术经验。在草莓种植方面，刘东华博士独创有高垄种植模式，不仅仅简化了草莓农户打理时的麻烦，也更好为游客提升采摘体验感。目前傅家边精品草莓园所栽培的草莓品种多样且品质有着较好的保障，也帮助傅家边草莓快速出圈，走向全国各地。

三、存在的问题及原因分析

（一）政府多相态参与的职能转变滞后

在乡村产业价值生产中，政府多相态参与是一个持续与其他主体双向互动的动态过程。然而实践中政府行政职能滞后于乡村产业价值生产的市场化、社会化、多元化。过去高度集中在中央政府和高层领导的行政职能，向基层行政组织转移，决策权下放[1]。由于职能配置不合理导致基层政府缺乏一定的独立性，从而使得参与互动模式不够有效。同时，行政体制的改革并未从根本上消除部分基层政府“搭便车”、消极应付的现象，政府多相态参与往往呈现出悬浮化状态。最后，“一核引领、多元协同”的理想治理模式尚不完善，基层政府仍未完全转变执政理念，存在重管理轻服务的倾向。[2]例如，为了体现对乡村产业的重视，基层政府在乡村产业发展过程中，更多地关注于乡村产业的基础设施建设、乡村产业发展政策的制定以及乡村产业价值的实现等方面，而忽视了乡村产业核心竞争力。

（二）政府多相态参与边界不明晰

政府多相态参与边界不清晰，出现越权、错位的现象，其一，体现在政府内部平级之间的边界界定不明确。[3]例如，基层政府不同职能部门之间的职权和责任边界较为模糊，在权责关系上存在着交叉，职权存在着叠加，从而导致治理成本增加，使得政府多相态参与乡村产业价值生产的治理效率降低。同时，由于对政府多相态参与主体的权责边界仅仅是停留在顶层设计方面，缺少细化的落实政策，导致在乡村产业价值生产参与中易出现掣肘、推诿的现象。[4]其二，政府与市场之间的边界也未能完全明晰，呈现出体制理不顺的问题。例如，傅家边农业科技园与政府产权划分矛盾，问题尚未解决，阻碍产业进一步发展。这说明政府在处理与企业关系中未能做到“适当介入”。最后，基层政府与村委会边界模糊，使得本质代表村民利益的村委会沦为基层政府的下级组织，造成了村民主体参与权利受到部分侵蚀，影响整体乡村产业价值生产的规范性和效益性。

（三）政府多相态参与的积极性与创造力不足

政府积极性与创造力的不足制约着乡村产业价值生产的可持续性。一方面，基层政府财政对于上级政府部门存在较强的依赖性，不利于政府多相态参与的主动性，限制乡村产业价值增值。同时，数字化的发展使得政府部门间存在信息不对称，造成资源过多倾斜，打击了一定的参与积极性。另一方面，绩效考核和激励机制缺乏时代气息，滞后乡村快速发展，致使许多政府工作人员积极性不高，降低了政府多相态参与乡村产业价值生产的效能。如今的基层政府官僚作风现象仍有发生，部分行政官员的公仆意识较为淡薄，往往安于现状，自身能力和眼界缺乏更新，致使基层参与的创造性不足。

四、相关建议

（一）加快政府职能转变，培育多相态参与思维

政府多相态参与作为一种新型治理模式提出，强调政府部门需要转变执政思维，打破科层制层级体系的禁锢，由“掌舵者”转变为“引导者”，转变职能方式。一方面，基层政府职能方式应由管理向服务进行转变，对于乡村产业项目更多应当侧重引导、帮扶作用，实现从“行政推动”走向“内源发展”。[5]当前乡村产业已经开始从传统的种植业向旅游业、服务业等休闲农业开始转型，因此，政府职能重心也应当从仅仅追求产业价值生产的数量、经济效益转到数量和质量并重，兼顾经济效益和生态效益，注重提高乡村产业整体竞争力，探索可持续发展路径。[6]

另一方面，政府不再是自上而下的机械化决策执行，而是以参与的主体身份来实现乡村产业价值的生产。通过政府横向结构相态组合的选择，进行有效协调合作，促进政府各部门优势互补，形成资源互享、成果互惠。然而，政府职能转变是无法一蹴而就的，其需要自上而下的行政伦理、行政文化建设，培育政府多相态参与思维。例如，通过学习教育、培训讲座的方式，提高公务人员对于乡村治理的认知水平，使得他们能够充分认识到乡村产业价值生产过程中政府的角色定位。

（二）明确政府职能边界，完善政府内部互动机制

从政府内部上看，政府平级部门之间的任意相态选择与组合都是动态的过程，在互动中需要建构起协调互动机制。政府组织有着自己的内在运行机制和模式，如政府部门自上而下的“发包—分包—抓包”的行政发包制、[7]政府纵向的决策执行逻辑[8]等。乡村产业价值生产中政府的多相态其实质为政府平级部门之间博弈互动的过程。政府内部互动协调机制应当形成一套政绩共享、责任共担的运行逻辑，打破部门间的壁垒，加强各部门之间的协作，提高政府多相态参与的效果和透明度。

从政府外部上看，政府行为涉及与各个主体之间的关系，在关系处理的过程中，政府需要明确职能边界，边界外保持静态。其中包括政府与市场、政府与社会关系边界。一是政府与市场的职能边界。政府需要建设乡村公平的市场环境，包括农业营商环境的法治化、市场准入机制的健全化、市场规则的规范化。健全农村市场体系能够更好激发市场的活力和社会创造力。不仅坚持深化农业行政审批制度改革，还要保护下乡企业等各类市场要素的合法权益。[9]二是政府与社会的职能边界。政府与社会的职能边界，一方面要强调优化高效政府职能，整合乡村治理中的权力，让村民自治组织回归本位[10]；另一方面，村民自治组织通过议事协商对于政府行为进行约束，从而形成互惠共生的互构关系。

（三）优化绩效考核及激励机制，大数据赋能激发政府活力

随着乡村产业价值的快速发展，绩效考核和激励机制也需要不断优化。政府应该根据自身具体职能，制定科学合理的指标和评价标准。对于基层政府而言，加强信息公开制度可以让公众了解政府部门工作的绩效情况，从而促进政府与公众之间的交流，使得政府与乡村产业价值生产主体之间加强信任，共同推进可持续发展。政府考核与激励机制应具备长期稳定性，持续推动政府工作的积极性。

同时，政府可以利用大数据赋能激发政府活力，构建政府多相态参与大数据平台，鼓励各级政府部门加强信息交换和数据共享，提高数据的利用效率，促进资源的协同利用。