标准表统计法助力破解政府采购项目围标串标的研究与实践

闫俊玲?冼柏忠?孙静

本文通过在行业内开展广泛的调查研究，结合行业企业实际情况，从主、客观方面分析梳理围标串标产生的原因，设计出围标串标标准表，将招标监督表作为预设框架，研究了40 余组招标监督案例，对比不同供应商在其参与政府采购过程中的表征和角色，評估招标监督表的适用性和研究价值，研究发现，围标串标行为的产生原因是多方面的，通过招标采购监督标准表统计的数据也可以看出，各主观和客观因素均在一定程度上导致了围标串标行为的发生。通过此表可以进行内部数据采集、分散核查、系统研究，分析围标串标产生的根源和症结所在，对预防围标串标行为的发生提出了一些制度措施和监督措施。本研究认为，招标采购监督标准表的制作使围标串标现象从离散的各供应商中“脱颖而出”，对于行业屡禁不止的现象，应秉持着疏胜于堵的观点来看待。切实认识到中小企业的长效发展对于增加就业、改善民生、促进经济社会发展的积极作用，通过贯彻落实《政府采购促进中小企业发展暂行办法》等政策文件精神，在维护市场公平有序竞争的同时促进政府采购事业的健康发展。

我国自实行招标投标法和政府采购法以来，围标和串标行为由于隐蔽性强，查处取证难而屡禁不止。高职高专院校政府采购项目由于单位的特殊属性以及内部控制的要求，这些项目的需求制订、论证、组织实施、验收付款及运营维护阶段，各个职能部门的工作人员分别扮演着关键角色。基于内部控制的要求，这些不同关键角色交由不同部门的人员分别担任，于是在项目实施过程中，对于整个项目采购流程的不熟悉导致项目采购遇到各种各样的问题，虽然在每个阶段他们的职责不尽相同，但是由于有意或无意失误等原因导致他们之间的工作配合受到干扰和影响。这在一定程度上间接为围标串标提供了滋生的土壤。项目组成员将通过围标串标标准表进行研究，对围标串标行为产生的原因进行深入分析和探讨，在现有防范对策的基础上结合本单位实际情况制订更加完善的防范机制，采取有效措施，对本单位内政府采购内部控制风险进行分析，进而营造更好的氛围和环境，保护采购人的合法权益，维护国家和单位的利益。

一、招标采购监督标准表设计

广西壮族自治区政府采购项目开标评标现场监督管理办法附件中的政府采购评标现场监督意见表监督内容包括：开标时间、地点是否符合招标文件的规定；评标委员会组成是否依法从政府采购评标专家库中通过随机方式抽取；监控设备是否开启，通讯工具等电子设备是否统一集中保管，有无违规使用情况；是否宣布开标或评标工作纪律、告知回避要求并组织签署相关书面承诺书；开标或评标程序是否符合招标文件和有关规定；评标委员会成员有无影响独立公正履职的行为，现场其他人员是否存在诱导、左右评标活动的行为；开标记录、评标报告是否完整、真实地记述现场情况；工作人员有无对评价、打分结果进行复核、校对并按规定处理。以上监督内容为通用型标准，适合于所有行业、所有项目。

本课题研究采用的招标采购监督标准表内容涉及采购年度、采购代理机构、采购单位、项目编号、项目名称、项目预算（万元）、采购方式、投标企业工商营业执照号码、投标企业完整名称、投标报价（万元）、是否中标、中标金额（万元）、法定代表人姓名、法定代表人身份证号码、授权委托人代理人姓名、授权委托人代理人身份证号码、备注（中标企业和参与投标的其他所有企业情况）。通过此表采集的数据，可以多维度研判围标串标行为，通过单位系统内部的预警功能有效防止各种有意或者无意的错误和舞弊。

二、围标串标行为产生原因分析

我国的招标采购制度形成比较晚，是在借鉴西方发达国家招投标和政府采购制度的基础上，结合中国特色社会主义制度和中国特色市场经济体制而形成的。我国政府采购法和政府采购法实施条例是为了规范政府采购的行为，维护国家和社会公共利益，保护采购人的合法权益，有效发挥资金使用效率，同时也为了促进廉政建设而制定的法律。经过多年的发展，政府采购的市场运行逐步规范，提高了各级政府采购资金的使用效率、在相关领域打击贪污腐败等方面也发挥了重要作用。

二十年来，由于受到多种因素的影响，政府采购项目围标串标的问题受到了越来越多的关注。根据招标采购标准表反馈得到的信息，我们发现，就像其他技术领域一样，政府采购项目也受到各种各样人为失误的影响。

在过去数年里，为减少在招投标和政府采购项目中由于人为失误而发生的围标串标行为，许多专家学者对此进行了研究并制定出一系列的防范原则和方法，这些原则方法涵盖了许多领域。结合高校政府采购的特点以及基于贯彻和执行国家政策、维护社会公共利益责任，对于高校内部控制制度建设提出了新的要求，高校政府采购项目的围标串标行为可以从需求制订、机构设置、岗位设置、流程制订、人员培训、系统建设、监督机制、信息公开几个领域进行分析。

三、政府采购项目围标串标行为失误-原因排除程序

高校政府采购项目由采购人员组织开展，由负责不同采购模块的职能部门或者教学部门配合完成。归口管理部门和采购部门分别负责采购需求制定审核和采购文件编制及具体采购实施工作。这是高校采购与其他企事业单位不同的地方。

通过对项目招标采购中人为失误导致围标串标原因的分析，加强内部控制建设，优化组织架构，强化监督运行机制，从而避免以后工作中相关问题的产生。形成如下原则。

（一）与需求制定有关的原则

由于高校政府采购项目具有复杂多样、专业性强的特点，采购部门应当通过多种方式开展需求调查，了解产业发展现状、市场供给情况和同类产品的历史成交信息，对于拟采购设备或者系统的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购也应当进行相应了解。政府采购项目不仅仅局限于关注当下，而应当从整个项目的全生命周期考虑所采购项目的购置成本及使用维护成本。通过查阅信息和调研走访得知，也有一些高职高专院校通过公开征集的方式制订采购需求，这也从一定程度上解决了以不合理条件对供应商进行要求和限制的问题。

（二）与机构设置有关的重要指导原则

高校政府采购应设立采购与招标领导小组，成员包括基础建设、国有资产管理、后勤以及负责政府采购预算的财务部门的负责人及分管校领导。高校政府采购内部控制由领导机构（招标领导小组）、执行机构（采购管理部门）、归口管理部门和使用部门共同实施，执行机构的设立是为了实现“管采分离”，归口管理部门、采购管理部门要对使用部门的行为进行监督、制约。

（三）与岗位设置有关的重要指导原则

根据单位内部控制制度体系中岗位职责及流程岗位设计对采购管理不相容岗位分离要求的落实情况，明确相关部门和岗位职责权限，确保不相容岗位相互分离，形成相互制约和监督。采购需求编制岗位及人员与采购需求审核岗位及人员相分离，采购文件编制岗位及人员与复核、审核岗位及人员相分离，采购合同签订岗位及人员与采购验收岗位及人员相分离，采购验收岗位及人员与资产管理岗位与人员相分离。设计良好的内部控制系统中，采购部门无权批准购置货物和验收货物。

（四）与流程制定有关的重要指导原则

与流程有关的指导原则是确保在整个采购过程中遵循标准工作规程，定期检查复盘采购工作业务执行情况，以确保与正式业务流程不发生显著偏差，定期检查所有被记录的采购档案并考察相关工作的完整性、一致性、真实性等。在流程制定中对采购进行适当授权非常重要，因为它能保证所购商品和服务符合学校的需要，同时避免采购多余和不必要的项目。

（五）与人员培训领域有关的重要指导原则

为所有参与政府采购业务的人员提供定期的基础培训课程，重点在于业务流程，政府采购工作是一项政策性和时效性很强的工作，应当为参与项目采购前后期的部门和人员搭建协同交流机制，及时更新采购知识，做好采购政策宣贯，搞好职业道德建设。

（六）与系统建设有关的指导原则

高校政府采购应当进行采购系统建设，加强采购信息化建设。这是解决采购效率低下、保证所采购货物和服务质量、防控廉政风险的有效途径。

（七）与监督领域有关的指导原则

相关管理与监督必须加强，防止出现越俎代庖的现象发生，避免所采购物品无法满足使用部门的要求，特别是在采购项目执行的最后时刻，当失误最可能发生的时候。采购执行部门的权利不能过大，否则就可能出现实际采购回来的东西偏离使用需求，想采购的东西采购不回来，采购回来的东西不能满足使用部门要求。

（八）与验收有关的指导原则

履约验收是采购活动的最终环节，相关业务部门要梳理出政府采购项目履约验收环节的主要风险点，克服“重采购、轻验收”现象的发生，认真核对每项采购事项，对所采购的工程、货物、服务的品种、规格、数量、质量、技术及商务要求等内容进行核对。项目验收小组的参与人员十分重要，对参加验收小组的人员应慎重选择。一般来说，项目验收小组应当由使用部門、业务归口管理部门、国有资产管理部门选派具有相应知识背景的专业技术人员组成，技术复杂的重大项目还应当邀请相关专业技术领域的专家一起验收，验收小组人员要具有所验收项目的行业和专业技术背景才有可能发现项目存在的问题，从而使项目验收达到使用部门在项目建设时的使用需求以及后续的运营和维护要求。

四、不足与展望

通过本项目研究制定的招标采购监督标准表，分析了40余组招标采购项目，使得围标串标现象从离散的各供应商中“脱颖而出”，从理论上分析了围标串标产生的根源，并基于高校政府采购项目的围标串标行为分别从八个方面进行了分析，梳理出了政府采购项目围标串标行为失误-原因排除程序，但这还远达不到完全规避政府采购项目围标串标现象的发生。高等院校应当强化单位内部机制建设，切实认识到中小企业的长效发展对于增加就业、改善民生、促进经济社会发展的积极作用，通过贯彻落实《政府采购促进中小企业发展暂行办法》等政策文件精神，在维护市场公平有序竞争的同时促进高等院校政府采购事业的健康发展。

（作者单位：梧州职业学院）

本文系2021 年度广西高校中青年教师科研基础能力提升项目“标准表统计法预防政府采购项目围标串标的研究”（项目编号：2021KY1480 ）的研究成果之一。