大型体育赛事突发事件应急预案编制研究

李鹏飞 吕永忠

（甘肃省体育科学研究所 甘肃 兰州 730050）

1、研究背景与意义

1.1、研究背景

（1）应急管理体系背景与发展。

“应急管理”这一词汇出自《风险社会》这本著作,著作以管理学为视角全面阐述了社会风险的基本概况,并通过一系列研究提出：“社会的不断发展其引发的危机也渗透到社会的每个领域,即使很小的危险都会给社会带来极大的不稳定因素”这一观点。这一观点的提出对于整个应急管理体系来说奠定了理论基础。

随着全球危机的持续蔓延,在日益复杂多变的社会风险中,应急管理作为规避风险、减少伤害,变得愈发重要。各国为了应对突如其来的风险,都以法律、法规的形式相继制定了许多应对突发公共事件的应急法典和预案，这些法典和预案很大程度加快推进了应急管理体系。

我国应急管理诞生于1950 年左右,在1960 年到1970 年由于历史原因，应急管理建设出现了停滞。直到1982 年《宪法》的颁布与实施，我国应急管理体制、机制逐步开始建立,随后我国结合本国实际情况又出台了一系列专门针对应急管理的法律、法规,这一系列的法律、法规的颁布意味着我国应急公共体系正式进入形成阶段。随着社会发展出现多样性和复杂性，各种突发因素增多，致使我国突发事件出现新的形势,突发事件发生的频率和危害程度也不断增加，鉴于该种形势,2003 年5 月我国颁布《突发公共卫生事件应急条例》,再到后期随着应急管理更加趋于系统科学，应急管理以单一化,逐渐过渡到以应急预案为一案，以体制、机制、法制为三制的“一案三制”阶段,2018 年我国政府又在之前“一案三制”的基础上针对当时应急管理形势，专门设立国家应急管理部。其工作任务为编制国家总体应急预案和规划指导各地区进行应急预防与救援。应急职能部门的建立和“一案三制”的成熟共同催生了当前我国的应急管理体系框架。

（2）大型体育赛事突发事件背景。

大型体育赛事通常是指具有一定规模的体育赛事，在我国大型体育赛事有如：中华人民共和国全国运动会、各省运会、各单项锦标赛等。伴随着城市化进程，举办大型体育赛事不仅促进各体育项目的发展，还在一定程度上增添了地区收益，提升了城市形象。但是大型体育赛事由于不确定因素多，组织管理复杂,赛事规模庞大等诸多因素，举办大型体育赛事还存在突发事件的风险，通常大型体育赛事突发事件表现为四种类型：第一种是自然灾害性突发事件。如2019 年10 月6 日，在多哈举办的马拉松赛事中,由于天气原因致使100 人未完成比赛。2021 年5 月22 中国甘肃白银举办的百公里越野赛天气突变气温骤降导致21 名运动员因失温遇难；第二种是事故灾难性突发事件。2022 年6 月26 日，哥伦比亚托利马省的一场斗牛比赛中由于硬件设施设计存在巨大隐患致使当天比赛中看台倒塌造成4 人遇难；第三，公共卫生性突发事件。如韩日世界杯期间有7000 人左右进入韩国，由于大批人员的进入，使得韩国当地传染疾病快速蔓延；第四，公共管理性突发事件。这类突发事件在大型体育赛事中较为频发,如1985 年，在比利时举办的欧冠杯中利物浦队和尤文图斯队的对阵中，因为管理的混乱，导致球迷在比赛期间发生激烈冲突，造成39 人死亡。1989 年，英国足总杯半决赛中，由于组织方管理出现严重过失导致群体踩踏事件，造成97 人遇难，766 人受伤。2001 年，在加纳进行同城德比赛中，双方球迷由于种种原因发生冲突，当地警方为了控制球场秩序，使用了警械，导致现场球迷四处逃散，这一途中发生踩踏导致120 余人死亡。综上所述，虽然不是每次大型体育赛事都会导致突发事件，但是一旦发生，对社会造成的损失是巨大的。

1.2、研究意义

（1）研究应急预案的理论意义。

应急管理中重要的环节在于应急准备，这一环节是规避风险、防止突发事件进一步扩大的重要环节。虽然随着社会的发展，学术界在应急管理方面已经在应急准备、应急处置、应急救援方面形成了较为系统的体系建设，但这些体系都注重于宏观，相对应急管理的某一具体环节理论成果还不够丰富。因此，本研究在此基础上通过相关研究方法深入了解应急准备的实践情况和问题所在。同时，借鉴相关研究成果和经验，以提高应急准备的质量和水平，力求通过明确预案的重要性，来清晰各个环节的具体内容和要求。

（2）应急救援预案研究的实践意义。

完善的应急预案在确定救援范围和救援流程、降低突发事件所造成后果、明确各方职责和内应程序、灾后恢复与重建都有一定实践意义。①明确救援范围和救援流程。应急预案的制定可以明确救援范围与救援流程，在突发事件发生后，复杂多样的局面通常会造成救援出现混乱，编制一套协同、科学的应急预案可以在突发事件发生后，及时有效组织救援；②有效降低由突发事件所造成的严重后果。在应急救援中，错失救援时间通常会造成重大后果，应急预案的制定可以有效提升救援时间，应急预案的制定，可以在最短时间按预案流程进行资源调配和实施应急处置以降低事故的进一步发生；③明确各方职责和内应程序。当启动应急响应，应急预案通常会明确各个救援的单位职责与分工，各个救援单位明确的职责与分工是高效开展应急救援的基础，也是各个救援单位形成衔接协作与通畅救援的核心；④救援的及时性。当突发事件发生，救援时间对救援意义重大，高效及时的救援是救援工作的有力保障。应急预案的制定，可以让应急救援机构在应急事件发生时，快速、及时地做出反应，采取有效的措施，降低应急事件的影响和损失；⑤迅速实施灾后恢复与重建。快速完成突发事件灾后重建还明确了当应急结束后，对灾后恢复与重建目标与任务，应急预案的制定还包括详细的灾后恢复和重建的相关措施，这些措施可以有效调配相关资源进行精准、有效地开展灾后恢复工作，也是保障受灾群众生命财产的重要手段。

2、研究内容

本文以应急管理学为视角对大型体育赛事突发事件应急预案的编制进行系统研究。

3、研究方法

3.1、文献资料法

本文文献资料来源主要通过网络数据库和借阅相关书籍两种方式。

3.2、专家访谈法

本文在设计阶段和撰写阶段遇到许多跨学科问题，课题组积极向体育行政部门、应急管理部门、高校、应急管理咨询有限公司等有关专家教授进行了专题访问，针对大型体育赛事突发事件应急预案的编制面临的问题进行了相关咨询。在成果完成后又通过相关专家学者进行系统论证，对论证期间提出的问题及时修改。

3.3、案例分析法

本文选择具有相关代表性案例深入了解研究大型赛事突发事件应急预案编制相关问题，同时针对突发公共事件已发布的相关行业应急预案进行分析和研究，在此基础上编制大型体育赛事突发事件应急预案并通过专家论证最终形成成果。

4、研究分析

4.1、相关概念界定

（1）体育赛事概念的界定。

体育赛事的定义往往涵盖了许多因素，它的意义不再是以往单纯的有规模、有组织、有级别的体育比赛，现阶段体育赛事更多地赋予了社会活动与社会文化等一系列内涵。体育赛事的内容也不断丰富，体育赛事不仅是运动员的竞技比拼，还涉及了许多其他的方面，如赛事的组织与管理、赛事的经济影响、赛事的社会意义等。国外对体育赛事的认识较早，早在19 世纪初期，欧洲就已经开始了体育赛事的专题研究。国外研究学者对体育赛事的内容和意义研究的也较为广泛，体育赛事在竞技体育活动为目的定义的基础上更多地延伸出体育赛事与政治，体育赛事与经济，体育赛事与文化一系列理论，这些研究更大程度的丰富了体育赛事的概念。国内大多对体育赛事概念的研究都以有关竞技为目的的体育比赛为重点。现代体育赛事不仅仅是一个运动竞赛，还涉及了许多其他方面，因此，我们需要更加深入地研究和理解现代体育赛事，才能更好地推动其发展和进步。随着研究的不断深入体育赛事概念现在国内学术界比较倾向于：通过组织与策划以竞技为目的且能一定程度上带动政治、经济、文化的专门性体育竞赛。

（2）体育赛事突发事件的界定。

体育赛事突发事件在学术研究概念较为统一，体育赛事突发事件是指在一定规模、一定级别的正式体育比赛中，突然发生自然灾害、事故灾难、公共卫生，或社会治安等一系列危害事件，如果该事件得不到相关单位和相关人员及时处置会造成极大危害。

（3）应急预案的界定。

应急预案一般是指为了防止突发事件对人民生命和财产造成的损害，通过应急管理学的相关规定范式与标准在事件发生前制定的用于防止突发事件继续扩大的应急管理方案。

（4）编制技术的界定。

大型体育赛事突发事件应急预案的编制技术一般是指制定应急预案的专门性方法。它是系统性、科学性、针对性地结合对大型体育赛事特性要求，制定了一些特别的规定和程序，以确保在突发事件发生时能够快速、有效地应对。应急预案的编制需要遵循一些基本原则，包括科学规范、实事求是、统筹兼顾等。应急预案的基本内容包括突发事件的分类、应急机构的组织和职责、应急资源的调配和利用、应急措施的实施等方面。

5、大型赛事应急预案体系结构

大型赛事突发事件应急预案总体框架是在预案编制的基本范式和标准上结合大型赛事突发事件所表现出来的特征进行编制，一个完整科学的大型赛事应急预案应该有以下几大要素与程序。

5.1、总则

大型体育赛事应急预案总则一般涵盖应急预案的编制目的、编制依据、适用范围、工作原则、事件分级。（1）编制目的。为了达到大型赛事应急管理预期结果,反映预案在指导相关单位和人员为减少大型赛事突发事件伤害的努力方向和社会倾向性等要求；（2）编制依据。预案一般以什么样的法律、行政法规、行业规章为依据和依托进行编制；（3）适用范围。预案本身适用于哪一行政区域、哪一赛事级别以及参赛人员规模,且是否有溯及既往的效力；（4）工作原则。结合大型赛事突发事件应急工作具体实践中必须遵循的思想和行为规范；（5）事件分级。在对突发事件危险源进行初步辨识评估的基础上，对大型赛事突发事件发生的人员伤亡、社会影响等指标按危害程度进行分级。

5.2、组织指挥体系

大型赛事突发事件组织指挥体系一般包括应急领导小组、现场指挥部两个指挥机构。（1）应急领导小组及职责。针对大型赛事突发事件积极落实贯彻国家相关部署，根据突发事件事态发展形势进行预判评估与决策，及时协调各方应急救援力量与物资，指导事发地相关机构积极进行应急救援；（2）现场指挥部及其责任。积极落实应急领导小组相关决策，牵头救援相关单位落实相关责任，协调组织开展现场救援工作。

5.3、运行机制

运行机制包括预防、预警、信息报告、先期处置、应急响应、现场处置措施、应急结束、后期处置等几个环节。

（1）预防。

主要包括审批登记、风险防控、风险监测、熔断机制四个环节。①审批登记。承办赛事组织方就大型赛事举办相关要求，向体育行政部门提交相关材料，体育行政部门就有关事项进行审查并进行登记；②风险防控。督促落实相关办赛组织方案，会同相关部门进行安全评估。确保管理科学，设施、设备安全；③风险监测。建立通畅有效的信息报送体系，根据相关部门报送的风险信息及时进行汇总预判，根据事态发展趋势，实施相关措施；④熔断机制。相关单位报送的预警信息，就风险界限，建立取消比赛，限制人员，人员疏散，中止比赛等风险熔断措施。

（2）预警。

预警主要包括预警发布、预警响应、预警调解和解除。①预警发布。在大型体育赛事期间，相关单位要及时建立收集相关信息，就相关危害程度进行分级，举办地就应急分级层级，进行相应措施；②预警响应。根据应急预警级别，应急领导小组采取相应的应急措施；③预警调解和解除。预警发布单位依据相关事态发展趋势，采取相应的调节和解除指令。

（3）信息送报。

当大型赛事突发事件发生后,承办单位、主办单位要及时、准确、详细地向应急领导小组办公室进行汇报，应急领导小组办公室在接到报送信息后，要做好相关记录，并及时向应急领导小组进行汇报。

（4）先期处理。

在发生大型赛事突发事件后，赛事组织方要第一时间进行救援,并对可能发生衍生灾害的危险源进行控制与标记。

（5）应急响应。

根据大型赛事突发事件对社会和人民群众所造成的各方面影响，将应急响应分为四个等级，各等级分别制定相关响应条件、响应程序以及响应措施。

（6）现场处置措施。

相关现场救援组织第一时间进行人员救援，及时进行信息汇总，保障交通通行进行合理调度，积极锁定风险源及时进行管控，积极调配各方物资和力量保障应急所需，及时发布应急信息，严格控制舆情，控制一系列衍生不利影响。

（7）应急结束。

当相关处置结束，应急领导小组就突发事件发展趋势，判定危险因素解除或控制，最终下达是否解除应急指令。

（8）后期处置。

后期处置包括善后处置和调查评估。①善后处置。政府根据突发事件所造成的人员病、残、亡情况，按照相关规定进行补偿，积极督促保险进行相关理赔；②调查评估。突发事件应急工作结束，政府就造成突发事件原因进行分析研究，评估损失，总结事件发生的教训。

5.4、应急保障

应急保障包括应急人员保障、经费保障、物资保障、医疗保障、运输保障。（1）应急人员保障。应急救援队伍是应急救援的重要保障；（2）应急经费保障。针对大型赛事突发事件所用的相关经费,要建立专门应急经费调拨机制,保证应急救援的及时展开；（3）应急物资保障。按照应急管理的相关要求,加强应急物资的储存与准备,定时对相关储备物资进行检查,防止应急物资的失效；（4）医疗卫生保障。相关卫生医疗单位要建立完善的医疗救援机制,根据应急救援的实际需要及时开展医疗救援和卫生防疫工作；（5）交通运输保障。包括道路保障和秩序保障,交通运输部门组织物资运送,公安部门及时保障交通秩序，根据需要进行相适应的交通管制；（6）应急通信保障。积极组织紧急通信保障,及时修复因突发事案件而引起的通讯中断事故。

5.5、应急管理

应急管理包括预案编制、预案演练、预案评估与修订、宣传和培训。

（1）预案编制。大型赛事突发事件应急预案，由省级体育行政部门，会同参与相关应急救援部门制定合理科学有效的应急预案；（2）应急演练。相关单位要定时组织开展应急救援演练，保证发生突发事件时能快速应对，迅速开展应急救援；（3）预案评估与修订。体育行政部门要根据大型赛事突发事件所显现出的特征，建立预案定期评估机制，根据新的特点进行及时的调整与修订，保证应急预案具有较高的实施性；（4）宣传和培训。相关部门应定期进行应急预案的宣传与培训，同时建立常规性培训机制。

5.6、责任与奖励

（1）责任。对大型赛事突发事件严重失职的个人与单位，要根据相关法律法规予以问责；（2）奖励。对在应急突发事件中表现突出的个人与集体,相关单位依据相关规定予以表彰与奖励。

6、结语

应急预案在应急救援实施中有至关重要的作用。由于突发事件发生后往往情况是复杂多变的，这就要求在编制应急预案的过程中要充分考虑各方因素，协调各方力量保证应急救援的的灵活性和可实施性，同时在应急预案的编制中由于涉及编制、审定、发布与宣传，这一系列环节有效提高了人们安全防范的意识与能力，也可以帮助公众了解突发事件的可能性和应对方法。应急预案还涉及社会各方力量的共同参与，社会相关组织。这种协同作用有助于加强全社会应急救援的能力，提高协调和响应速度。总之，应急救援预案在体育赛事中的作用不可忽视。通过保障预案的灵活性、提高全社会的风险防范意识和能力、强调各方共同参与和与政府应急部门的协调，可以有效提升应对突发事件风险的能力，确保大型活动的有序开展。