社会组织参与基层社会治理：现状、问题与优化路径

文｜倪咸林 南京师范大学教授

党的十九届四中全会提出，要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。基层社会治理作为其中最为关键的环节，历来受到中央高度重视。社会组织作为社会力量的重要一员，在基层社会治理中具有不可或缺的作用。截至2019年底，南京登记的社会组织近1.4万家，其中社区社会组织突破万家。如何引导如此庞大的社会组织有序参与基层社会治理，打造新时代共建共治共享的基层社会治理新格局，成为必须加以研究的重大理论和实践课题。

一、社会组织参与基层社会治理的现状

1.社会组织参与基层社会治理的制度框架与政策体系逐渐成型

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《国务院机构改革和职能转变方案》，都明确提出和促进4类社会组织直接登记制度。在这一制度利好带动下，城乡社区服务类社会组织迎来了新的发展机遇。2017年6月中共中央、国务院下发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，明确强调社会组织参与城乡社区治理的重要意义。2017年12月民政部印发《关于大力培育发展社区社会组织的意见》，进一步强调并规范社会组织在社区治理中的基础性作用。同时，地方也在逐步完善相关配套政策，如南京近年来先后出台《关于推动南京市社区型基金（会）发展的实施方案》 《调解治理类社会组织专项培育方案》《关于支持社会组织参与关爱农村“三留守”人员、未成年人保护等特殊人群服务的专项培育计划》《南京市公益创投管理实施办法》等系列文件，确保社会组织参与社会治理有章可循、有据可依。

2.社会组织参与基层社会治理的动力与保障逐步完善

近年来，国家通过多种方式构建激励机制，增强社会组织参与社会治理的积极性、主动性和创造性。中央从2012年起，每年安排2亿元专项资金支持社会组织发展，并于2013年颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，引导规范社会组织参与社会治理。地方政府也纷纷出台有关政策文件，通过“项目带动、政府购买”等方式，激励社会组织参与社会治理，大大提高了社会组织参与的兴趣和动力。通过激励机制和平台的搭建，既提供了社会治理的物质保障，也提升了社会组织的治理能力。

3.社会组织参与基层社会治理的功能领域逐步拓展

十八大以来，在全面深化改革的背景下，社会组织的作用空间逐渐扩大，并在国家相关政策引导下，以“围绕中心、服务大局”为遵循，活跃在城乡基层社会治理各领域。根据国家统计局网站公布的数据，我国社会组织活动领域的前几位依次是教育（30%）、社会服务（15%）、农业及农村发展（9%）和文化类服务（8%）；民办非企业单位则更为集中，前三位及其占比依次是教育55%、社会服务领域15%和卫生7%。各地结合自身实际有所侧重，如南京市目前有60岁以上的老年人口146万人左右，占全市户籍人口的21%，比全国提前10年进入老龄化。针对这一现实，南京一直把养老工作作为重大的民生工程来抓，2012年8月，出台专门文件，规定所有社区办公服务用房40%以上用于引进养老服务类社会组织进入社区运作服务项目。

二、社会组织参与基层社会治理：南京的做法与经验

截至2019年，南京市先后9个区被国家民政部认定为全国社区治理和服务创新实验区，居全国第一。南京市促进社会组织参与基层社会治理的做法主要有以下方面：

1.搭建社会组织参与基层社会治理的分级整合平台

南京市探索建立“市、区、街、社区”四级、错位发展、各显特色的社会组织培育孵化基地，助力社会组织参与社会治理。到2014年底，全市11个区全部建成以培育发展社会组织为主的综合性平台，街道级社会组织孵化基地或发展中心基本实现全覆盖。以社区为平台，结合街居体制改革，重点培育发展社区社会组织，并首创社区社会组织联合会，着力构筑社区社会组织联动发展的枢纽平台。

2.拓宽社会组织参与基层社会治理的多样化途径

一是公益创投，即通过创意投标、项目运作、第三方评估等方式，促进社会组织规范治理、提升专业服务能力。南京市民政局不断创新公益创投方式，于2013年在全国率先举办社区暨社会公益服务项目洽谈会，截至2019年已举办6届，共发布项目约7000个，涉及资金约3.5亿元，累计资助扶持2000多家社区社会组织。

二是购买服务，将那些市场不愿意、政府做不了的项目交给社会组织承担，并根据服务内容和质量给予一定资金支持。从2007年起，在市级财政安排的社区建设专项资金中，每年划出300万元左右，专门用于资助社区社会组织开展活动、提供服务。2014年出台《购买服务实施办法（试行）》，截至2019年，市民政局层面购买服务总资金达4464万元。

3.突出社会组织参与基层社会治理的重点方向和领域

南京在培育发展门类齐全的社区社会组织的同时，注重结合经济社会发展情况和基层社会治理实际需要，有所侧重引导社会组织参与社会治理。近年来，南京市出台措施重点培育养老、为小、调解、助困等专业服务类社区社会组织，基本建立了门类齐全、覆盖广泛的专业化社区社会组织体系。截至2019年，已培育上述领域社区社会组织破万家，扶持资金累计达9000多万元，提高了社会组织参与基层社会治理的能力和水平、拓展了参与的范围和领域。南京市还积极引导社会组织参与脱贫攻坚、疫情防控，先后涌现出“至善黔程”“村上村助”等特色品牌项目和活动，取得了良好的社会效果。

4.理顺社会组织参与基层社会治理的机制和渠道

2018年，南京在市级层面建立由分管市长为总召集人、组织部等18个部门为成员的南京市社会组织管理工作联席会议制度，各区均相应成立联席会议制，政府推动、部门联通、上下协同，理顺社会组织参与市域和基层社会治理的协同机制。在实践中，南京市针对高档小区、老旧小区、经济适用房小区、村改居小区、拆迁安置小区等不同类型，有的放矢分类施策，总结提炼出鼓楼区“六化”协商法等一批社区工作法，涌现出“社区茶馆”等基层联动形式，取得较好的效果。此外，社会组织参与基层社会治理的制度化建设也逐步破题。如2017年出台了《关于改革社会组织管理制度，促进社会组织健康有序发展的实施意见》，创新提出支持社会组织参政议政，为社会组织参与基层社会治理进一步提供了法理依据和渠道。

三、南京在引导社会组织参与基层社会治理的实践中不断探索总结经验

1.转变观念、提前谋划

南京在发展经济的同时，始终注重经济社会协调发展，探索高质量社会治理之路。早在2008年，南京推行社区社会组织登记、备案双轨制创新，当年备案社区社会组织超过8000家，被民政部评为“2008年社会组织十件大事”，入围首届“中国地方政府创新奖”。近年来，南京社会组织数量、质量明显提高，社区治理和服务屡次纳入民政部试点试验。

2.部门协同、提升合力

社会组织参与基层社会治理是共建共治共享社会治理格局的题中应有之义和基本实现方式，其中涉及到的多元主体之间必须做到跨界协同，才能实现“1+1>2”的整体效果。南京在实践中探索出“府校媒企社”多元主体跨界协同机制，实现了各方资源的整合互补，大大提高了社会组织参与社会治理的能力。

3.激励监管并重

南京一方面通过资金、场地等给予社会组织激励扶持，提高社会组织参与社会治理的积极性和主动性；另一方面也注重对社会组织参与基层社会治理的规范引导，出台《关于进一步整治社会组织乱摊派行为的专项行动方案》等系列文件，防止出现无序参与甚至违规违法行为发生。

4.注重制度建设

尽管社会组织参与社会治理有一定实践积累，然而无论是社会组织改革还是社会治理创新，在当前和今后一段时期都处于探索阶段，在当前尚无完整的上位法可循的背景下，基于经验积累和理论提炼的制度建设显得尤为重要。南京的做法既注重对现实问题的解决，又着眼未来发展的考量，制度建设逐渐趋于完善。

四、社会组织参与基层社会治理：问题与挑战

1.地位上的非对称性

部分基层政府对社会组织“引导”变成“领导”，习惯于行政化方式处理与社会组织的关系，结果是社会组织参与基层社会治理过程中由“伙伴”变成“伙计”，地位上不对等，社会组织自主性被遮蔽。

2.内容上碎片化

大量社会组织基于自身专业性在城乡社区提供服务，尽管满足了人民群众多元化的需求，但由于社会组织之间缺乏协作，结果是社会组织参与基层社会治理深度和效度不高，蜻蜓点水多、雪中送炭少，缺乏系统整合和持续考量，呈现碎片化、零散化状态。

3.监管上存在风险

基层社会治理面广、人多、事杂，转型时期更是基层社会矛盾多发期。社会组织一方面可以通过专业力量和手段化解上述矛盾，但另一方面也不排除社会组织自身会带来新的矛盾。当前对于社会组织参与基层社会治理处于倡导引导阶段，在监管方面还存在短板，结果是部分地方出现社会组织利用参与社会治理的机会非法集资、非法募捐等行为，降低了决策者和群众对社会组织参与社会治理的信任度。

4.评估上缺乏标准

社会组织参与基层社会治理一般都有财政和社会资金的支持，而且又直接指向城乡居民，因此对参与效果进行评估十分必要。实践上对社会组织参与基层社会治理的评估多以行政部门总结居多，缺乏科学指标和法定程序，无法对完善该制度体系形成经验支撑。

5.社会组织能力上欠缺

社会组织参与基层社会治理的前提是具备相应能力。然而当前“输血型”组织多于“造血型”组织，社会组织在政治把握力、政策理解力、需求识别力、项目转化力、内部治理力、人才吸引力、资源链接力等方面尚存在差距，参与社会治理过程中存在“本领恐慌”问题。

五、社会组织参与基层社会治理的优化路径

1.党建引领：社会组织参与基层社会治理的总体要求

要建立健全社会组织党建上下联动合力抓的工作体系，推动党的组织有效嵌入各类社会组织；强化活动载体的统筹设计、协同推进，引导社会组织党组织和党员在参与基层社会治理过程中充分发挥作用、体现价值。

2.合作治理：社会组织参与基层社会治理的基本思路

社会组织在发展基层民主、化解社会矛盾、完善公共服务等方面均有用武之地和精彩表现。地方政府应以新一轮行政审批制度改革为契机，抓住社会治理领域立法规划的“机会之窗”，持续推进基层政府职能转变，将政府部门不宜行使、适合市场和社会提供的事务性管理工作及公共服务职能，通过竞争性方式交由社会组织承担，向社会组织开放更多的公共资源和领域。在此过程中基层政府更好地发挥培育、扶持、监管等职能，在基层社会治理中与社会组织形成平等的、互补的合作治理格局。

3.组织建设：社会组织参与基层社会治理的整合路径

大量社会组织参与基层社会治理的过程需要规范有序，组织化整合引导很关键。在党委领导和政府负责的基础上，以现有“市、区、街、社区”四级社会组织服务平台（社会组织培育孵化基地）为主体，以街道（社区）枢纽型组织为补充，以社区基金会为依托，构建社会组织参与基层社会治理的整合路径，并在此基础上倡导社会组织之间通过优势互补协同参与基层社会治理。

4.监督管理：社会组织参与基层社会治理的纠错路径

社会组织参与基层社会治理要始终坚持“围绕中心、服务大局”的根本遵循，做到“帮忙”而不“添乱”。要在社会组织分类的基础上，依据一定的原则和标准划定社会组织参与基层社会治理的边界和领域，防止部分社会组织借机实施非法行为。在此基础上，结合登记管理部门、业务主管单位和行业管理部门的行政监管，强化社会力量和技术手段在监管过程中的地位和作用，形成综合监管的格局和手段，对社会组织参与基层社会治理潜在的风险进行规避和防范。

5.第三方评估：社会组织参与基层社会治理的评价路径

在构建和完善共建共治共享的基层社会治理格局的过程中，社会组织参与基层社会治理的深度和广度将越来越深入，对其进行科学评估既是总结经验教训的需要，也为完善制度安排提供借鉴。借鉴脱贫攻坚的评估经验和模式，可以引入高校科研院所和社会智库等机构，以独立身份对社会组织参与基层社会治理的效果进行第三方评估，根据评估结果修正社会组织参与基层社会治理的领域和路径，并据此对社会组织进行相应正负向激励。

6.激励举措：社会组织参与基层社会治理的保障路径

应着力构建激励机制，提供合作治理的动力源泉，增强社会组织参与合作治理的积极性、主动性和创造性。在现有的针对社会组织培育扶持政策的基础上，进一步统筹加大财政资金的安排，让社会组织有参与基层社会治理的物质基础；进一步拓宽社会组织参政议政和表达诉求的渠道，让社会组织有参与基层社会治理的发声渠道；进一步树立社会组织参与社会治理的典型案例，让社会组织有参与基层社会治理的舆论环境和社会荣誉；进一步加大社会组织赋权赋能力度，让社会组织有参与基层社会治理的扎实本领。