市场主体不在登记地经营现象的分类治理探究

宋国涛，沈节娟

（1.中共河南省委党校决策咨询部，河南 郑州 451000；2.郑州市郑东新区市场监督管理局，河南 郑州 451000）

一、市场主体不在登记地经营的危害及治理价值

（一）市场主体不在登记地经营的内涵与特征

根据《市场主体登记管理条例》第八条“市场主体的一般登记事项包括：……（四）住所或者主要经营场所”的规定，住所或主要经营场所（通常称为注册登记地，本文以下统称登记地）是市场主体的法定登记事项。立法之所以将市场主体的登记地明确规定为法定登记内容，其意义不仅在于便于准确识别市场主体，降低市场交易的风险，同时也有助于依法确定市场主体的监管部门，而且在市场主体发生纠纷时能够依法确定仲裁机构或诉讼管辖法院。基于市场主体登记地的基础性作用，上述行政法规第十一条第一款进一步规定“市场主体只能登记一个住所或者主要经营场所”，即明确规定市场主体注册登记地具有“唯一性”。结合该行政法规第十六条第一款“申请办理市场主体登记，应当提交下列材料：……（三）住所或者主要经营场所相关文件”和第十七条“申请人应当对提交材料的真实性、合法性和有效性负责”以及第二十四条“市场主体变更登记事项，应当自作出变更决议、决定或者法定变更事项发生之日起30日内向登记机关申请变更登记”的规定，可以得出市场主体在登记地从事经营活动是其必须履行的法定义务，且当登记地实际发生变更的，应当依法申请变更登记的结论。因此，作为对一种现象的描述性界定，市场主体不在登记地经营是指，未经依法办理注册登记地的变更登记，市场主体擅自变更住所、主要经营场所或经营场所从事经营活动的行为或现象。

市场主体不在登记地经营现象通常具有以下三个方面的特征。第一，是一种市场主体自我主动选择的行为结果。《市场主体登记管理条例》的颁布实施，标志着我国统一商事登记制度的正式确立［1］，市场主体设立或变更登记行为一旦生效，登记地就成为市场主体的一项地址“标签”且具有唯一性，被明确记载于营业执照上。因此不在登记地从事经营活动是市场主体的一项自身主动选择的行为结果。第二，是一种违法行为。登记地具有从物理地址角度识别市场主体的基本特质，而市场主体一旦不在经登记并公示的地址从事经营活动，就违反了登记地的唯一性、法定登记秩序以及公示信息的真实性，构成违法行为。第三，是一种市场主体正常从事经营活动，而非歇业或终止营业的行为状态。市场主体不在登记地从事经营，但其依然处于“生命周期”内，即继续从事市场活动，与市场主体暂时停止营业活动的歇业和永久终止经营活动的注销明显不同。

（二）市场主体不在登记地经营的危害性

登记地作为市场主体经登记机关依法核准的地址“身份证”，是市场主体从事经营活动的物理场所基础和赢得市场信用的必备条件。市场主体未经变更登记不在登记地从事经营活动的行为，本质上是一种违法行为，具有多重社会危害，与我国建立统一开放竞争有序的现代市场体系的客观要求相违背。

1．破坏公平竞争的市场秩序和营商环境。公平竞争是现代市场体系的内在要求［2］，是全国统一大市场的重要特征，也是良好营商环境的主要内容。而市场主体不在登记注册地从事经营活动，就存在逃避市场监管，进而导致市场主体在监管频度和法律责任承担上的不平等的风险，无疑会破坏公平竞争的市场秩序和营商环境。

2．侵害商事登记的管理秩序，引发“破窗效应”。登记地是市场主体登记的法定要素之一，市场主体不在登记地从事经营，不仅明显侵害了商事登记的客观法律秩序，损害了商事登记制度的权威性，而且助长了市场主体在天然的逐利性和趋利避害心理作用下逃避监管现象的滋生，甚至引发不在登记地经营易发频发的“破窗效应”现象。

3．引发信息不对称，增加市场交易风险和维权成本。登记地不仅是商事登记和市场监管的需要，也是我国社会信用体系建设背景下市场主体信用信息公示的必然要求。市场主体不在经依法公示的登记地经营，必然造成市场主体交易信息的不对称，引发市场交易安全障碍和信用风险，也会导致诉讼纠纷中管辖法院确定和法律文书送达的困难，这无疑会加大消费者或市场主体维权的成本。

4．增大市场监管难度，损害社会公共利益。市场主体登记地的确定不仅关系到法律纠纷产生后的诉讼管辖这一民事诉讼中“显性而棘手的问题”［3］，而且也直接涉及市场监管的可及性及其实效。市场主体不在登记地经营现象的产生具有多元原因，也并非个案现象，对此，我国《市场主体登记管理条例》和《企业经营异常名录管理暂行办法》等法规和规章，专门建立了市场主体因通过登记的住所无法取得联系的依法列入经营异常名录的法律制度。因此，市场主体不在登记地经营现象，无疑增加了市场监管的难度，在法定监管手段和方式有限而诸如平台经济等新业态新模式日益发展的背景下，必然降低市场监管的可及性和实效，并最终损害社会公共利益。

（三）加强市场主体不在登记地经营依法分类治理的价值

1．加强对市场主体不在登记地经营的治理，是建设高标准市场体系的必然要求。强化消费者权益保护、完善现代化市场监管机制、维护市场安全和稳定是建设高标准市场体系的重要内容［4］，只有加强对不在注册登记地经营市场主体的依法治理，才能维护公平竞争的市场秩序和安全高效的市场环境，也才能保障消费者的合法权益和降低市场主体的交易与维权成本。

2．加强对市场主体不在登记地经营的治理，有助于推进市场监管现代化进程。2021年12月，国务院印发《“十四五”市场监管现代化规划》 （国发〔2021〕30号），明确指出“创新和完善市场监管，推进市场监管现代化，是建立统一开放竞争有序的现代市场体系的客观需要，是完善社会主义市场经济体制的内在要求”［5］。强化对市场主体不在登记地经营的监管，能够有效打击违反市场主体住所登记管理秩序的违法行为，提高其违法成本，也是推进市场监管体系完善和监管效能提升、促进市场监管现代化的重要途径。

3．加强对市场主体不在登记地经营的治理，有助于发挥以信用为基础的新型监管机制的作用，提升治理效能。市场主体不在登记地经营行为具有隐蔽性高、调查难度大、危害性大等特点，只有发挥多元主体的协同治理作用，区分市场主体的信用风险状况，实施分级分类监管，才能最终达到精准治理的目标。

市场监管部门是否能够与不在登记地从事经营活动的市场主体取得联系，不仅涉及已被破坏的市场登记秩序能否恢复的问题，而且还影响到该种行为的社会危害性程度，因此，对该类违法行为只有坚持分类治理的原则，采取精准治理和系统治理的方针，才能取得治理实效。

二、市场主体不在登记地经营但能够取得联系现象的治理

针对市场主体不在登记地经营但能够取得联系的，市场监管部门可在调查认定市场主体确存在登记地变更但未依法办理变更登记行为的基础上，根据《市场主体登记管理条例》第四十六条“市场主体未依照本条例办理变更登记的，由登记机关责令改正；拒不改正的，处1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，吊销营业执照”的规定予以处理。鉴于市场主体不在登记地从事经营活动但仍可以通过登记的信息或其他途径取得有效联系的具体情况，该种行为虽然违法但通常情况下社会危害性相对较小且存在责令行为人改正的可能性，登记机关可根据《行政处罚法》（2021年修订）关于过罚相当、处罚与教育相结合的原则以及第三十三条第一款“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”的规定，对符合该条规定条件的上述违法行为予以免罚处理。如由上海市司法局、上海市市场监督局等联合发布的《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》（沪司规〔2019〕1号）第二十九项，昆明市市场监督管理局公布的《昆明市市场监管领域免罚清单》第一项，以及义乌市市场监督管理局、义乌市司法局印发的《市场监管局轻微违法行为免罚清单》（义市监管〔2020〕65号）第二十二项等规定，均明确将公司等市场主体登记的住所发生变更后未依法办理住所变更登记，经责令限期改正（登记）后立即或在限期内改正（登记）的行为纳入免罚清单，予以免罚处理。

此外，在将上述轻微违法行为依法予以免罚处理的同时，仍需要坚持系统治理的原则，强化后续监管措施。首先，登记机关应当对存在上述行为的市场主体予以教育和指导，以增强其守法意识。其次，登记机关应当一方面将其违法记录予以记录保存，确保执法留痕［6］，并纳入日常监管台账，作为日常开展检查监督的重要对象，另一方面一旦当事人再次违法，登记机关则应积极运用此前的违法记录，将其作为作出处理决定时的重要裁量因素，在区分其信用状况的基础上实施精准监管。

三、市场主体不在登记地经营且无法联系现象的治理

作为不在登记地经营违法行为的另一种表现，当这类市场主体同时存在无法联系的情形时，该种行为不仅社会危害性要远大于能够“取得联系的”的情形，而且在治理依据、监管手段等方面均存在差异，故需要予以针对性分析。

（一）市场主体无法联系现象的基础治理

登记地是市场主体设立的法定要件，同时也是《企业信息公示暂行条例》明确规定的市场主体登记机关应当公示的企业信用信息。市场监管部门在日常检查监督或根据投诉举报等线索认定市场主体确存在无法联系情形的，应当根据《企业经营异常名录管理暂行办法》第四条“县级以上工商行政管理部门应当将有下列情形之一的企业列入经营异常名录：……（四）通过登记的住所或者经营场所无法联系的”和第五条“工商行政管理部门将企业列入经营异常名录的，应当作出列入决定，将列入经营异常名录的信息记录在该企业的公示信息中，并通过企业信用信息公示系统统一公示”的规定，依法将其列入经营异常名录并通过企业信用信息公示系统向社会统一公示，以实现向公众提示风险的目的，同时从信用监管的角度出发，将其纳入重点监管对象，提高对其日常监督检查的频次。市场主体存在不在登记地经营且无法联系而被依法列入经营异常名录后，根据投诉或举报等线索发现其依然从事经营活动的，若属于平台内经营者的，登记机关可根据《电子商务法》第二十七条、第八十条等的规定，要求平台经营者督促平台内经营者履行提交真实地址、联系方式等义务，否则依法予以处理，以实现对该现象的协同治理和源头治理。

当被列入经营异常名录届满3年仍不履行市场监管部门提示的公示义务的，登记机关应根据《企业经营异常名录管理暂行办法》第十五条的规定，将该市场主体列入严重违法企业名单，并通过企业信用信息公示系统向社会公示。与此同时，登记机关还应当根据该类市场主体的信用状况，将其纳入相应的监管范围，以信用风险为导向开展相应强度的跟踪监管措施。

（二）市场主体无法联系且长期停业现象的治理

市场主体存在不在注册登记地经营等无法联系情形且长期未从事经营活动的现象，不仅挤占了有限的社会资源，增加了行政管理成本，也导致市场主体数据失真，不利于各级政府掌握地方经济实际情况，影响政府客观科学决策，因此应当依法将其纳入“僵尸企业”的治理渠道，通过法治化的强制退出机制，实现对该类现象从根本上予以源头治理的目标。对此，2016年工商总局、税务总局联合发布的《关于清理长期停业未经营企业工作有关问题的通知》，提出了决定在全国范围内清理长期停业未经营企业的政策，2019年国家发展改革委等十三个部门发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》（发改财金〔2019〕1104号），进一步明确了“在市场机制不能有效发挥作用的领域，通过合理运用公共政策，引导或强制低效无效市场主体依法有序退出”的基本原则。在法律依据层面，登记机关可根据《公司法》第二百一十一条第一款“公司成立后无正当理由超过六个月未开业的，或者开业后自行停业连续六个月以上的，可以由公司登记机关吊销营业执照”或《市场主体登记管理条例》第四十六条“市场主体未依照本条例办理变更登记的，由登记机关责令改正；拒不改正的，处1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，吊销营业执照”的规定，对存在上述情形符合规定条件的市场主体作出吊销营业执照的处罚，从根本上消除该类现象所带来的一系列负面效应。此外，在制度的顶层设计方面，国家应当进一步完善针对市场主体长期停止经营现象的强制注销制度，为推进该类市场主体彻底退出市场提供法律根据，从而实现市场主体在数量倍增的同时提升质量。

四、市场主体不在注册登记地经营且存在其他情形的治理

（一）市场主体不在注册登记地且未履行歇业备案的治理

歇业制度系《市场主体登记管理条例》首次规定。对此，有学者指出，该项制度“为受新冠疫情影响、暂时无法正常开展经营或者遇到临时困难的市场主体提供了一个合法存续的缓冲期，对降低维持成本、减轻经营压力、助力渡过难关具有重要意义”［7］。根据《市场主体登记管理条例》第三十条和《市场主体登记管理条例实施细则》第四十一的规定，市场主体应当在歇业前向登记机关办理备案，且歇业期限最长不得超过3年。同时，针对市场主体未依法履行歇业备案义务的，上述规范也规定了登记机关应当依法责令改正，拒不改正的处5万元以下罚款的治理手段。因此，针对市场主体不在注册登记地且未履行歇业备案现象的治理应依法进行。首先，针对能够取得有效联系的市场主体，应当依据上述规定予以处理。其次，若市场主体同时存在无法联系、下落不明的情形的，则应根据《企业经营异常名录管理暂行办法》第四条的规定将其列入经营异常名录并向社会公开。再次，若该市场主体的歇业期限超过3年的，则应依法列入严重违法企业名单并公示。最后，若市场主体的歇业期限超过3年或存在长期未从事经营活动，符合法定退出市场情形的，则应依法吊销其营业执照，强制其退出市场。

（二）市场主体不在注册登记地经营且未履行年报义务的治理

根据《企业信息公示暂行条例》第八条“企业应当于每年1月1日至6月30日，通过企业信用信息公示系统向工商行政管理部门报送上一年度年度报告，并向社会公示。当年设立登记的企业，自下一年起报送并公示年度报告”的规定，企业依法负有将企业信用信息报送市场主体登记机关并向社会公示的法定义务。《市场主体登记管理条例实施细则》第七十条首次设定了企业违反年度报告义务的法律责任，即：“市场主体未按照法律、行政法规规定的期限公示或者报送年度报告的，由登记机关列入经营异常名录，可以处1万元以下的罚款。”与上述市场主体未履行歇业备案义务的情形相同，此种现象的治理同样需要通过实施行政处理或处罚、列入异常名录、列入严重违法企业名单和依法强制退出市场等多元的、进阶性的治理手段，才能达到系统治理的实效。同时，对于此类现象，登记机关在发现其违法行为后就应将其列入重点监管台账，提高对其日常监管的频次和强度，为采取后续的监管措施提供基础。