巩固乡镇改革成果提升基层治理能力

遂平县委编办课题组

自2019年乡镇（街道）改革之后，“减县补乡”成效逐渐显现和放大。如何巩固改革成果，持续提升基层治理能力和工作活力，更好地把有限的编制资源用在刀刃上、配在关键处，推动机构编制管理产生“化学反应”，已然成为新时代机构编制工作的新课题。实践证明，持续推进“减县补乡”不失为新时期做好机构改革“后半篇文章”的一种有益探索和尝试。

一、持续推进“减县补乡”的背景

近年来，随着经济社会不断发展，乡镇承担的职责任务更加繁杂，不仅基层干部在工作中面临诸多的困难，队伍建设也存在一定的不足，极大制约了基层干部的工作效率。

（一）基层的工作任务越来越繁重。基层工作千头万绪，除了部门业务工作，扶贫、社会维稳、防洪抢险救灾、农村人居环境整治、产业发展等各项任务还要完成。乡镇（街道）每年都要签订多个责任书，承担上级指派的高指标、硬任务，还有一茬接一茬的阶段性、临时性、突击性任务，使得基层干部的工作强度不断增大。

（二）基层的年龄结构越来越老化。以遂平县为例，截至2022年9月底，全县乡镇（街道）行政事业实有人员1018人。其中30周岁（含）以下65人，占比6.39%；31周岁～35周岁（含）143人，占比14.01%；36周岁～45周岁（含）287 人，占比28.2%；46 周岁～50 周岁（含）253 人，占比24.87%；50周岁以上270人，占比26.53%。年龄达到45周岁以上人员占比高达51.4%。

（三）基层的人才流失越来越严重。乡镇干部待遇低、离家远、责任大、任务重，导致很多新招录的公务员不愿留在基层。另外，县直党政机关从乡镇借用、抽调、遴选的人员不断增多，致使基层干部流动频繁，基层陷入了“年年招人、年年缺人”的怪圈。

（四）基层的编制需求越来越迫切。随着乡镇（街道）机构改革的深入推进，部门职能职权越来越明晰，特别是通过近几年“放管服”改革，基层承接的社会管理权限不断增多，工作压力和担子越来越重，基层编制资源配置的结构性矛盾越发突出。采取“减县补乡”的办法，推动编制资源向基层倾斜，充实基层工作力量，已成为现实所需、大势所趋。

二、持续推进“减县补乡”的实践

2022年，遂平县以全省深化乡镇管理体制机制改革为契机，坚定改革自觉，把握改革方向，落实改革任务，持续推进“减县补乡”工作。

（一）聚合力，确保“减县补乡”推得稳。为平稳有序推进乡镇管理体制机制改革工作，遂平县进行了精心组织：成立领导小组，组建工作专班；县委编办牵头，制定“减县补乡”工作方案，负责编制调整和划转；县人社局负责具体人员划转、岗位聘任等工作；县财政局负责工资、社保、住房公积金等经费的核拨。各部门通力合作，各负其责，有力保障了“减县补乡”工作的顺利推进。

（二）重统筹，确保“减县补乡”有编用。根据乡镇常住人口、经济规模、地理区位等因素，科学确定乡镇规模及编制配备，精准核算“减县补乡”下沉编制数。积极内部挖潜，将职能弱化、分散和规模小（编制5名以下）的事业机构进行撤并整合，对空编3名以上的事业机构适当收回部分空编，共收回事业编制380名放入县本级编制“周转池”备用。在乡镇管理体制机制改革中，通过派驻机构下沉的方式补充199名事业编制，又从县本级预留的编制中下沉事业编制66名，切实加大了编制资源的保障力度。

（三）树导向，确保“减县补乡”人下沉。为推动人员自愿下沉基层、扎根基层、奉献基层，制定一系列政策激励措施。第一，原差供及自收自支事业单位下沉人员，在选派期间编制性质不变，但可以享受档案全额工资待遇，参与乡镇绩效考核，工资、社保、职业年金、津补贴、住房公积金等纳入县财政预算并享受乡镇工作补贴。第二，选派人员工作满2年考核合格后，可纳入乡镇全供事业编制管理，落实全供事业待遇。第三，把基层工作经历作为干部提拔任用的重要条件，坚持把选人用人聚焦点投向基层一线，形成“人才往基层流动，干部从基层选用”的良性循环。全县第一批195名、第二批50名下沉乡镇人员全部递交了个人申请书，实现人员稳妥过渡、到岗履职。

（四）强保障，确保“减县补乡”见长效。严格落实职务与职级并行制度、乡镇工作补贴发放范围和标准、干部周转房等政策，增强乡镇干部的获得感、归属感和幸福感。根据《河南省委办公厅河南省人民政府办公厅关于深化乡镇管理体制机制改革的若干意见》中提出的为乡镇减负“10个不得”有关要求，遂平县逐项梳理，逐条对照，进一步明确责任单位，强化跟踪督导问效，确保各项减负措施落到实处。严格规范基层人员管理，整治在编不在岗、基层人员长期被上级部门借调的问题。凡乡镇新录用公务员及事业人员最低服务期限不得少于5年，未达到服务期限离岗的，一律不予办理商调手续，凡县直机关借调乡镇人员的借调期一律不得超过6个月，确保基层人才不流失。

三、持续推进“减县补乡”的成效

（一）满足了基层编制需求。在确保机构编制“两个不突破”的底线下，将有限的编制资源向基层一线倾斜。据统计，2019年乡镇（街道）机构改革，遂平县向15个乡镇（街道）下沉事业编制150名。2022年深化乡镇管理体制机制改革，遂平县又向10个乡镇下沉事业编制265名。目前，各乡镇平均编制数达103名。

（二）加强了基层工作力量。在编制总量不增、财政供养人员不增的前提下，选派下沉县直事业单位冗余人员，补充基层人员不足。同时，综合考虑业务专长、工作能力等因素，将这些人员分别充实到乡镇（街道）各事业岗位，促进了乡镇（街道）服务保障能力的显著提升。

（三）激发了基层工作活力。原县直部门差额供给和自收自支人员选派下沉后，按照政策激励措施，在选派期间享受全供事业编制工资福利待遇，服务期满考核合格可选择留在所选派乡镇（街道），编制身份直接转变为财政全供事业人员。县直一些事业单位人员竞相参加下沉乡镇人员的报名、考试和选派，进一步打破了干部“只能上，不能下”的“铁交椅”。

（四）提升了基层治理能力。通过持续推进编制和人员下沉乡镇，一支专业化、高素质的基层人才队伍已经组建，确保了基层的事基层办、基层的事有人办。通过深化乡镇管理体制机制改革，进一步明确了乡镇的主责主业，推动重心下移、保障下倾，树立了大抓基层、大抓基础的鲜明导向，让乡镇在服务保障群众需求上有更大作为。坚持把基层工作经历作为选人用人重要条件，让广大干部在基层挑重担、打硬仗、受锻炼，不仅提高了他们服务基层、服务群众和驾驭复杂局势、强化基层治理的整体能力，又有力地促进了基层工作提质增效。