超大城市环境卫生设施规划建设与管理的经验启示

梅子凡 李海军 王芳 魏文 谢文刚 龙思杰

摘 要：伴随城市化进程加快，环境卫生设施面临着邻避矛盾突出、土地空间约束紧、规划落地难等一系列问题。在全面推进生活垃圾分类工作的背景下，如何构建好垃圾分类收运处理处置系统，是当前各城市治理工作的重点和难点。通过调研，分析总结上海、深圳和广州等超大城市在环境卫生治理方面的先进经验，针对环境卫生设施规划布局、建设运营和治理保障等环节，提出超大城市环境卫生设施规划建设和管理建议，以期为其他城市垃圾分类治理和环境卫生品质提升提供借鉴。

关键词：生活垃圾分类；环境卫生；环卫设施；专项规划；超大城市

中图分类号：TU993；X799.3                                      文献标志码：A

0 引 言

当前，我国正处于社会发展转型时期，环境卫生（以下简称“环卫”）作为政府公共服务的重要组成部分，其设施建设是推进生态文明建设、保障城镇正常运行的重要物质基础，需主动顺应转型趋势[1]。一方面，国土空间规划体系面临重构，各地正在开展新一轮面向2035年的国土空间规划编制工作，市政基础设施规划作为新一轮大城市总体规划的重要组成部分，其规划思维、规划方法也需转型，以适应当前规划编制的需要[2]；另一方面，在环卫设施选址、建设和运行中引发的冲突是我国城市建设中社会矛盾的主要来源之一[3]，部分地区还面临着环卫设施空间约束紧、规划落地难等矛盾，因此，在环卫设施的建设与管理过程中，需遵循现代化治理理念，提高设施建设运营管理水平，实现从“邻避”到“邻利”的转变[4]。

“十四五”期间，全国生活垃圾分类和处理设施建设进入关键时期，如何推进环卫基础设施规划建设实施，完善城乡环卫治理长效机制，助力城市高质量发展，是当前各地城市发展所面临的重要问题之一。以上海、深圳和广州为例，分析总结超大城市在环卫设施规划、建设和管理方面的经验，为其他城市环卫治理提供借鉴。

1 典型超大城市的环卫规划建设管理概况

1.1 上海市环卫规划建设

1.1.1 建立市、区分级的环卫规划编制体系

上海市构建了市、区两级环卫规划体系，通过目标、指标和空间布局的传导，构建层级分明的环卫设施系统，为各类环卫设施的建设提供充分的规划依据。市级环卫设施专项规划明确全市环卫设施系统全面发展的总体方向和目标指标，包括生活垃圾收集从混合收集向分类收集发展，运输从散装向中转压缩、集装化发展，处置从单一填埋向多元处置发展，寻求湿垃圾处理及建筑垃圾资源化利用取得突破性进展，填埋从原生垃圾向残渣填埋发展，重点解决垃圾处理处置系统和大型转运设施规划布局。区级规划落实市级规划指标控制要求，重点解决垃圾转运站点、环卫车辆停保场、环卫工人作息间等设施布局。

1.1.2 推进终端处理设施建设与收运系统提档升级

在垃圾处理设施建设方面，上海市现状生活垃圾总量约30 000 t/d左右，其中干垃圾约16 000 t/d，湿垃圾约9 000 t/d，其他为可回收物和有害垃圾[5]。为解决原生生活垃圾零填埋、垃圾分类带来的湿垃圾处理能力缺口及残渣焚烧等问题，已开展了29 000 t/d的焚烧设施和9 000～12 000 t/d的湿垃圾处理设施等相关配套工程的建设，总能力达到40 000 t/d左右，富余能力约10 000 t/d，通过留足焚烧处理能力来满足湿垃圾、部分建筑垃圾、污泥应急等处置需求。在垃圾转运设施建设方面，大力推进集中式规模化垃圾收运体系建设，通过整合能力不足、品质偏低的小型转运站，推动各区分别建设一座大型转运设施，同步配套小区垃圾收集屋或者小型压缩站，提高收运系统品质和效率。

1.1.3 强化垃圾分类收集屋规划审批与垃圾处理收费管理工作

上海市重点加强对小区配套垃圾收集屋的验收管理，在机制上增加市绿化和市容管理局参与小区规划方案图纸审批、验收管理工作的环节，实现垃圾收集屋的规划前置和建设落实，避免后期矛盾。2004年上海市开始垃圾处理收费工作（仅对企业单位）[6]，制定了垃圾收费上限标准，即按240 L标准桶计费的方式收费，由收运单位和垃圾产生单位进行协商制定垃圾收费标准，并设置第三方垃圾收费中心进行专门收费，保证收费透明化。目前，正在研究出台定额管理、超额加收办法，进一步促进垃圾减量化。

1.2 广州市环卫规划建设

1.2.1 建立“战略规划+建设规划”环卫规划体系

广州市于2015年组织编制了《广州市生活垃圾收运处理系统战略规划（2016—2035）》，作为环卫事业发展的纲要性文件，不单独编制环卫设施专项规划，后续通过每五年的建设规划对系统布局予以不断优化和完善，同时结合近期环卫系统发展需求，明确环卫项目实施计划，统筹推进具体环卫设施规划落地。

1.2.2 推进示范标杆循环产业园和垃圾收集点装配式改造

广州市现有7个循环经济产业园，均基于原7个垃圾焚烧设施，通过高标准设计、高标准建设、高标准运行成为示范工程。其中福山循环经济产业园是目前国内设计处理规模最大、处理垃圾类别最齐全的循环经济产业园，占地面积约106.67 hm2，总投资约110亿元，生活垃圾总处理规模约1.26万t/d[7]，邀请国内一流建筑设计大师进行园区建筑和景观设计，首创将垃圾焚烧发电厂的烟囱作为工业旅游观光塔，每年组织公务员和中小学生赴园区进行科普学习，充分发挥标杆引领作用，在后续其他垃圾处理设施实施过程中基本没有出现邻避矛盾。此外，广州市开展了露天垃圾收集点集中整治提升工程，出臺了露天收运点作业管理办法，并将露天收运点整治纳入民生实事，以“路不见桶、桶要入房”为原则，对于具备一定用地空间的垃圾收集点，采用装配式一体化建筑夜间改造作业的方式实现垃圾收集点面貌脱胎换骨，避免了因建设施工周期过长造成的邻避矛盾。

1.2.3 构建垃圾分类考核管理制度和智慧管理平台

为加快形成垃圾分类长效机制，广州市构建了“1+2+3+N”的垃圾分类建设管理考核制度。“1”指垃圾分类管理条例，“2”指垃圾分类奖励办法和考核办法，“3”指低值可回收物管理办法、终端处理分类计量办法、生态补偿办法，“N”指各行业和农村垃圾分类指引。同时开展了智慧城市管理平台建设工作，对垃圾转运站、运输车辆、保洁区域进行智能管理控制，并纳入相关标准、规范等信息数据，实现数字化管理。

1.3 深圳市环卫规划建设

1.3.1 探索深圳都市圈跨区域协同规划

深圳市已编制完成《深圳市环境卫生设施总体规划（2019—2035）》，规划充分衔接都市圈一体化发展战略，按照“垃圾分类治理+焚烧处理兜底”的思路，在深汕特别合作区规划预留一处大型循环经济产业园区，以实现未来区域内的垃圾统筹调配和应急处理[8]，构建韧性安全的垃圾处理处置体系。

1.3.2 出台系列环卫配套设施标准和指引

目前，深圳市已建成900余座垃圾转运站，服务半径约1 km，日均转运能力30 t。为进一步提升垃圾转运设施品质，深圳市出台《深圳市生活垃圾转运站改造工程技术指引》，采用美化建筑外观、优化地面防渗和排水系统、低噪密闭的高性能压缩设备、完善除臭设施设备等方式，2017—2020年对全市约90%以上的垃圾转运站、公厕等环卫设施进行全面改造提升，同时出台《公共厕所建设规范》《深圳市公共厕所设计应用指引》等标准规范，对公厕外观、功能、人性化设施均提出了指引，并且每座公厕设计方案均需通过专家、区级和市级层层把关，确保从源头保障公厕品质。

1.3.3 创新环卫指数测评考核制度

自2017年起深圳市建立了环卫指数测评制度，颁布了《环境卫生指数测评手册》，内容包括环卫设施、广场、街道、公厕等12类场所的评分指标。通过第三方专业调查机构每月对各区各街道进行抽样考核评分并进行全市通报，直接与干部任用考核相挂钩，促进环卫设施建设管理水平提升。

2 超大城市环卫规划建设管理经验总结

表1总结了上海、广州、深圳三市环卫规划、建设和管理等方面的思路和做法，可以分析得出以下内容。

在规划编制方面，注重市、区两级规划体系构建。通过市、区两级规划明确中长期大型环卫设施建设发展方向和格局，并通过区级规划配合实现中小型环卫配套设施的空间格局不断优化，更好地推进各个环节的环卫设施建设；同时，为未来发展充分预留弹性空间，通过预留环卫设施战略发展用地，形成更加韧性完善的环卫系统。

在建设实施方面，注重垃圾处理系统韧性。通过适度超前的开展末端垃圾处理设施的集中性建设，留足设施弹性，实现完善的应急兜底处置系统；注重推动大型转运站建设，营造大站保障、小站协同的分级垃圾收运模式；注重环卫设施建设标准和品质，通过制定垃圾分类收集屋、垃圾转运站、公厕等配套设施的相关标准，规范中小型设施建设运营，推动环卫设施精致转型。

在管理运行方面，建立联合工作机制，通过多部门联动大力推进环卫设施建设实施，特别强化小区规划方案中环卫配套设施审查和验收力度，实现环卫设施与小区开发的同步设计、同步施工、同步验收；建立严格考核管理制度，将环卫设施建设管理纳入领导干部考核，市、区形成合力共同推动环卫设施向品质化发展；建立智慧管理平台，利用大数据平台构建智慧城市管理体系，实现环卫设施全链条的精准管控调度。

3 建 议

目前，全国各地正在因地制宜地積极开展垃圾分类工作，亟需加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾处理系统，全面提升城市环卫治理水平。对标上海、广州、深圳等超大城市发展经验，各地可从环卫系统规划、设施建设、管理运营、机制保障等方面着手，系统推进环卫事业转型升级。

3.1 推动构建市区两级环卫综合规划体系

改变以往由单一的市级专项规划指导环卫设施建设的局面，将市级环卫专项规划作为环卫领域发展的总体规划，明确环卫发展总体方向和目标，统筹好大中型环卫设施布局和配套设施建设，制定分区指引。在此基础上，各区结合本区现状及发展需求适时组织区级环卫专项编制，明确各类环卫设施规划布局，重点要对现状转运站进行优化整合，将具备条件的转运站及时纳入规划刚性管控，更好地发挥规划引领作用，指导设施建设。

3.2 抓紧谋划终端处理设施的超前性建设

以“因地制宜、突出特色，适度超前、富有韧性”为原则，借助“十四五”发展契机，加快推动终端垃圾处理处置设施建设，集中建设一批具有规模效应、示范效应的大型垃圾处理设施，打造环卫设施旗舰标杆，并发挥各类垃圾上下游产业协同作用，实现韧性稳定的应急兜底处置系统。

3.3 加快转运系统能力提升和转型升级

结合城市垃圾转运站建设经验，在最大限度地缓解邻避效应的同时，尽快补齐垃圾转运短板，结合地方实际情况探索发展大站保障、小站协同的分级垃圾收运体系[9]。在老城区外围集中建设大型垃圾转运站，采取复合利用等多种模式，打造一批标杆型垃圾转运站，同时优化提升中小型转运站，改善环境品质[10]；在新城区抓住建设窗口期，在周边用地项目开发建设前建设配套环卫设施，避免后期邻避矛盾。

3.4 出台环卫设施建设运营标准规范指引

借鉴上海、深圳等城市地方性标准规范，根据地方建设需求，针对生活垃圾分类收集屋、转运站、公厕等出台设计标准或建设指引，统一分区、分类环卫设施的配套建设标准和要求，有序推进环卫设施精细化设计，提升环卫设施建设品质标准。

3.5 强化建设项目配套环卫设施同步验收管理

抓紧出台地方生活垃圾分类管理条例和实施细则，新建、改建、扩建建设项目严格按照标准配套建设生活垃圾分类设施，配套设施应与主体工程同步设计、同步施工、同步验收“三同步”，城市环卫主管部门应会同相关部门共同参与垃圾分类设施“三同步”审批工作。

3.6 完善垃圾收费和监督管理考核制度

借鉴上海“按桶计费”收费方式和深圳环卫指数考评制度，进一步推进生活垃圾收费精细化管理。维持现有的居民收费制度不变，企业单位收费管理可依据环卫作业单位年度核定各企业单位垃圾产生桶数，由第三方单位进行专门收费管理，同时对各单位进行垃圾桶数超额加收管理，促进生活垃圾减量化，并建立监督管理评分系统。针对街道的环卫设施和重要道路等场所的环卫情况进行年度抽样评分，督导环卫水平进一步提升，并将环卫设施项目实施完成率纳入工作考核体系。

3.7 推动智慧城市管理平台完善建设

依托垃圾分类收集屋、垃圾转运站等规划建设工作，进一步推动智慧城管平台建设。以空间化、数据化、可视化手段将各类环卫设施纳入平台进行统一调度管理，加强对垃圾计量、垃圾收运处理、车辆保洁等环节的环卫作业精细化管理，打造全生命周期城市管理链条。

4 结束语

伴随着城市绿色转型发展，对于如何通过“规划-建设-管理”的一体化引领，有效推进环卫设施系统建设，提高科学决策和管理水平，促使城市与社会健康发展，需要进行更深入的探讨与实践。对上海、广州、深圳三座城市现代化环卫设施规划、建设和管理经验的总结，以及对环卫设施规划编制体系、建设管理策略和机制等方面进行的探索，可为相关城市垃圾分类治理和环卫品质提升提供借鉴。

参考文献：

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[4] 王康. 基于治理现代化的城市邻避设施规划实施思考：以国内外案例分析为例[C]//中国城市规划学会，重庆市人民政府.活力城乡 美好人居：2019中国城市规划年会论文集（12城乡治理与政策研究）. 北京：中国建筑工业出版社，2019：453-463.

[5] 彭丽园.上海湿垃圾资源化利用途径探讨[J].上海建设科技，2023（2）：84-86.

[6] 王川，邰俊，宋立杰，等.上海市居民生活垃圾处理收费调查研究及对策建议[J].环境卫生工程，2022，30（6）：84-90.

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[8] 江腾. 环境园规划要点探讨：以深汕合作区为例[C]//中国城市规划学会，重庆市人民政府.活力城乡 美好人居：2019中国城市规划年会论文集（15详细规划）. 北京：中国建筑工业出版社，2019：353-358.

[9] 龙思杰，谢文刚，李海军，等.某超大城市环卫设施专项规划方案探讨[J].长江技术经济，2022，6（4）：39-44.

[10] 冯艳丹. 每区至少建成1座大中型垃圾转运站[N]. 南方日报，2022-03-29（AA3）.

Experiences and Inspirations of Planning，Construction and Management of Sanitation Facilities in Megacities

MEI Zifan1，LI Haijun1，WANG Fang1，WEI Wen1，XIE Wengang2，LONG Sijie2

（1. Wuhan Planning & Design Institute，Wuhan 430014，China；2. Central & Southern China Municipal Engineering Design and Research Institute Co.，Ltd.，Wuhan 430014，China）

Abstract：As urbanization is moving at an accelerated pace，environmental sanitation facilities are faced with a range of pressing issues，including neighborhood conflicts，limited land availability，and challenges in implementing effective planning. Against the backdrop of an all-encompassing drive towards household garbage classification，the primary concern and challenge in urban governance lies in establishing an efficient garbage collection and treatment system. To tackle this，we summarized the advanced experiences in environmental sanitation management in megacities such as Shanghai，Shenzhen and Guangzhou. On this basis，we offered suggestions for the planning，construction and administration of environmental sanitation facilities in representative megacities，covering the layout，construction，operation，governance，and protection. It is expected to serve as a reference for managing garbage categorization and improving environmental sanitation quality.

Key words：household garbage classification；environmental health；sanitation facilities；special plans；megacity