国土空间规划体系下的城市规划传承与融合研究

任红光

(铜仁市邑安建筑工程有限公司，贵州 铜仁 554300)

自1978年改革开放以来，我国城市规划经历了从计划经济到市场经济再到生态文明社会的转型，在改革开放40多年的时间里，城市规划在城市建设与发展中发挥着重要作用，并逐步形成了以经济建设为中心，以城市为载体，以产业为支撑的新型城乡体系。新中国成立后，为了加强城乡管理和促进经济发展，国家在各个领域不断地进行改革创新和探索实践。党的十一届三中全会后，农村实行了家庭联产承包责任制。随着土地制度改革与城市化进程的加快，城市规划也进入了一个新的发展阶段。从20世纪80年代末开始，我国经济体制改革拉开序幕，市场经济逐步建立并发展起来。为了满足不断增长的城市建设用地需求，我国对城市规划体系进行了一系列改革：首先是从传统到现代的转型；其次是在城乡二元化社会中将国家和地方政府之间的关系转变为以“市民”为主体的“国家—地方”新型行政关系；最后是建立了新时期城乡建设规划体系及相关法规制度。

1 国土空间规划体系内涵

国土空间规划是指对陆地国土及其生态、农业、城镇等各部分空间进行统筹规划，通过各类规划将国家的地理信息、生态环境和自然资源以及经济社会发展中的重大需求和关键问题统一起来，并对其实施动态监测和评价。从本质上讲，国土空间是指在一定的自然地理条件下存在的地域范围，是国土主体功能分区中的一个部分。国土空间作为最小自然单元，是国家生产生活活动开展的基本单元。由于自然地理环境本身具有一定的动态性、不确定性和复杂性以及人地关系不确定因素，在自然资源、生态环境与经济社会发展方面表现出强烈的非线性、时变性及不确定性特点[1]。因此，对国土空间进行系统整合并统筹考虑各种因素之间影响关系，既要保障国家粮食安全（耕地与农业资源）、生态安全（生态环境）以及经济安全（社会民生需求及发展动力）等重要资源要素，又要兼顾经济发展与人地关系协调、可持续发展等多方面内容。根据上述逻辑，可以将国土空间分为三大类，即陆地水域区域（陆地和海洋）的自然生态空间、陆地水域与陆域生态空间相结合、多维一体的国土空间总体格局。目前我国以三大类为核心内容的国土空间总体格局已经基本形成。

2 城市规划内容

第一，规划范围。一般包括城市基本情况与发展战略、城乡关系、土地利用结构、空间布局安排等。第二，编制原则。应遵循国家有关法律法规、方针政策和相关技术规范；遵循国民经济发展要求和社会发展规划、城乡规划；遵循保护优先，合理利用；统筹资源保护，协调城市发展，实现建设用地总量平衡，充分利用现有资源和土地条件，综合平衡各种关系，因地制宜地安排开发建设活动。第三，规划内容。主要包括建设用地规模控制、城市综合交通规划、城市环境与公共服务设施等。第四，技术标准。主要指各类规划的技术指标和相关规范标准等。第五，组织实施。主要包括土地利用规划及其他专项规划；控制性详细设计；重要地段控制建筑高度及体量、容积率等。第六，协调管理。主要包括建设项目实施管理（投资）、项目实施的综合评估及协调等。第七，技术咨询与服务。主要为公众参与决策提供支持[2]。

3 国土空间规划体系下的城市规划传承与融合工作策略

3.1 实现人与自然之间的和谐共存

国土空间规划体系下的城市规划传承与融合是一个综合性的系统工程，涉及“人”的核心问题，包括对城市发展过程中人与人之间、人与自然之间关系的考虑。在这样一个系统中，要处理好“山水林田湖草”之间、“山水林田湖草”和建筑之间、人与自然之间的关系，并统筹协调好经济社会发展与生态环境保护之间的相关关系。要实现这一目标，需要把握两个重要原则：其一，从人角度出发，在处理和协调好两者关系时必须从整体上考虑资源环境承载力、经济发展水平和城乡布局结构。其二，必须尊重自然地理特征、文化传统和地域特色。从历史角度看，当前城市规划面临最大的问题是如何传承历史文脉。要做到这些，就需要在尊重历史文化传统和延续地域特色前提下进行合理安排[3]。

3.2 完善城市规划技术标准规范

目前我国还没有一套统一的城市规划技术标准规范，城市作为一个独立于国家空间系统之外、由社会经济活动所形成和推动的复杂系统，既需要考虑城市自身发展过程中存在各种自然条件及社会经济发展水平等因素的影响，又要统筹好各类资源要素关系。因此在国土空间规划体系下对城市规划进行传承与融合，就需要以“山水林田湖草”为一个生命共同体作为研究对象，并从整体上对其进行研究和规划。要想实现这一工作目标可以从以下几个方面进行落实。第一，新老传承。指对于旧有城市规划中不适用于国土空间规划的部分，进行适当的调整或改造。其中，主要包括两方面内容，一是对传统城镇空间形态的改造创新，二是对传统文化的传承。第二，融合发展。指对于已经形成、具有一定影响力的城市规划成果，通过合理安排来进行融合创新与发展。第三，协调发展。在国土空间规划体系下，协调发展指在尊重城市原有肌理的基础上，通过新技术、新方法的运用来进行提升。第四，融合发展城市规划。指对城市历史文化的传承。在现代城市设计中，最根本的也是最核心的内容就是对地域文化精神与传统风貌的保护与延续。这也是国土空间规划体系下，我国城市规划所面临的最根本内容之一。

3.3 新老传承问题的解决策略

国土空间规划体系下的城市规划是国土空间开发、利用、保护和治理活动的主要依据，其核心是对城市用地进行有效的管控，使其能够实现经济社会的可持续发展。新老传承过程中出现了一些问题，如对保护传承要求不高、历史文化街区和城市肌理被破坏、建设用地布局被改变等。解决新老传承问题需要遵循以下原则：（1）坚持生态系统整体思维，注重资源环境承载力与经济发展水平，统筹考虑资源环境承载力与经济发展水平；（2）在保护好自然和历史风貌的基础上开展城市规划建设和治理活动。此外，要注意新旧保护传承中对传统城市形态特色进行保留，通过建筑类型、空间形态、街道景观等方面的延续与创新，使其能够成为一个具有文化特色的现代城市。同时要注意不能因一味保持传统城市形态而导致历史建筑被破坏。在城市规划建设和治理中要坚持“以人为本”和“绿色发展”两大原则进行规划设计。在注重生态保护的前提下，可结合历史文化名城、特色小镇等项目进行规划设计，以满足人民群众对美好生活的需求[4]。

4 结语

总之，城市规划在国土空间规划体系下，面临新老传承等一系列问题时，可以从以下几个方面展开工作：要注重“以人为本”思维，注重对人的生活方式、行为方式及心理的保护与尊重。随着国土空间规划制度实施范围从县级以上城市向县级以下城乡统筹区域和城镇乡村拓展，“以市为主”的城市规划建设管理体制逐步建立，而“一本规划、一张蓝图”下国土空间规划体系将作为国家意志得以实施。城市发展理念也由传统的注重物质环境条件向更加注重人与自然生态、文化融合、经济发展等精神环境方面转变。因此在新时期城市规划面临着新老传承和融合发展两大问题，同时在新时期，如何以生态文明建设为抓手促进中国社会经济可持续发展也成为一个值得关注的问题。