党建引领乡村治理的逻辑：基于农村“一肩挑”的考察*

龚宏龄，代满玉

（重庆大学公共管理学院，重庆 400000）

一、引 言

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》关于“中国共产党是领导我们事业的核心力量”的论述，既是对现代化转型过程中中国经验的高度凝练，也是未来中国之治继续有效推进的指南（人民日报出版社，2021）。在“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一战略进程中，基层是联系群众、服务群众的“最后一公里”，而农村又是当前基层治理的重中之重（中共中央，2019）。回望百年发展历程，为做好农村工作，巩固好“农民”这一重要主体，我们党进行了一系列探索。其中，农村“一肩挑”是党领导农村工作实践的独特创造，蕴含了党建与乡村治理融合互嵌的结构及其演进，其实践应用具有多重现实价值。回溯党领导乡村建设的发展和演变轨迹，总结其历史经验和基本逻辑，能够为新时期乡村治理提供重要参考和借鉴。基于此，本研究从党建引领乡村治理的视角出发，围绕农村“一肩挑”这一独特举措，分析党建元素如何通过“一肩挑”嵌入乡村建设，塑造乡村治理格局进而优化乡村治理效能。

“一肩挑”的产生有着复杂的时代背景和社会形势，但在社会主义现代化建设过程中，“一肩挑”始终围绕治理主题，是基层治理中对“国家治理体系和治理能力现代化”的创新探索。本文聚焦农村基层治理，对“一肩挑”在不同历史情境下的流变进行梳理，在此基础上考察当下党建引领乡村治理的方式方法及其现实价值。具体而言，首先从“一肩挑”的生成逻辑出发，通过对新中国成立后和改革开放以来两个历史阶段的梳理，探讨党建元素对基层治理工作的嵌入；其次，以“一肩挑”的结构逻辑为切入点，从“挑”的主体、“挑”的方式和“挑”的内容三个角度梳理新世纪以来“一肩挑”的主体内容，分析“一肩挑”所蕴含的党建元素及其对基层尤其是乡村社会治理的引领作用；在此基础上，从实践逻辑角度，进一步探究在农村“一肩挑”的实践应用中，基层党建对治理民主和社会民生以及党的基层领导力提升的作用机理。

二、“一肩挑”的历史回溯：党建引领乡村治理的生成逻辑

“一肩挑”发轫于中国，传统意义上指用肩膀挑起东西，引申为一个人承担起两项责任或多项责任，喻指责任重大。现代意义上的“一肩挑”则是企业改革和村民自治实践中的深刻总结和理论创造，其发展呈现出继承性与发展性、历史性与创造性的统一，蕴含着党建引领乡村治理的生成逻辑。

（一）新中国成立后对“一肩挑”的引申沿用

中国共产党自成立以来一直高度重视发挥党在各个领域的领导核心作用，重视将党的组织嵌入到基层组织当中。新中国成立后，中国共产党作为执政党，面临着巩固新生政权和提高党在群众中的影响力的双重任务。恢复和重建基层党支部，加强党的基层组织建设成为党在这一时期的重点任务。

此后，党的第一次全国组织工作会议（1951）提出用三年时间对党的基层组织进行大规模整顿，党的第一次全国农村基层组织工作会议（1954）总体安排和部署了农村基层组织建设。1956年，社会主义改造胜利完成，毛泽东在《论十大关系》报告中提出以苏为鉴，探索一条建设社会主义的中国道路。同年9月，中共八大召开，明确了中国社会的基本矛盾，自此，党和国家的主要任务从解放生产力变为保护和发展生产力。在此背景下，逐渐出现增产改造“一肩挑”、新闻评论“一肩挑”、工作学习生活“一肩挑”等用法，甚至在更高层面也开始使用这一概念，如邓中夏（1983）在对工人运动的论述中提出：“我可敬畏的青年啊！中国革命的重担，只有由我们一肩挑着”；朱德在论述国防建设与经济建设的关系时，也使用了“一肩挑”这一说法，“全军坚持保卫祖国，建设祖国双重任务一肩挑。（中共中央文献研究室，1986）”这些说法和应用主要沿用了传统意义上关于“一肩挑”的第二种用法，即承担起两项责任或多项责任，而承担责任的主体不固定，可以是单个的个体，也可以是某一群体或组织。

（二）改革开放以来“一肩挑”的现代转换

改革开放后，社会形势与社会结构的变迁使得人口流动加快，就业形式不断丰富，在基层社会出现了“党建空白点”（杨新红等，2021），党组织的领导地位受到挑战，对基层社会治理的领导能力式微。对此，邓小平提出“我们要坚持党的领导，不能放弃这一条，但是党要善于领导。（中共中央文献编辑委员会，1993）”为加强和改善党的领导，经过多次酝酿，党中央对党和国家领导制度的改革做出了一系列重要部署，“有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制”成为其中的重要内容（中共中央文献编辑委员会，1994）。

伴随着改革开放的推进和社会主义现代化建设的向前发展，“一肩挑”的意涵出现了新旧混杂的现象，发展出基层实践当中的“一肩挑”做法。构成“坚持党的领导”这一原则在企业、基层政府和农村等层面的具体体现。

较早出现的是企业当中的“党政一肩挑”。这一做法源于20世纪末企业领导体制的改革，目的是在坚持党的领导的同时盘活企业经营。80年代中期，各地逐步推行厂长（经理）负责制，由厂长（经理）统一指挥企业生产经营活动，党组织负责支持和监督，但在实际运行中出现了党组织权威下降、厂长书记互相推诿、厂长书记矛盾不断等问题，亟需对企业领导体制进行改革。为正确处理好“党、政、工”三者之间关系，建立符合社会主义市场经济需求的企业领导体制，各企业在实践中积极探索，寻求突破。在此背景下，国有企业率先在加强党组织领导班子建设方面进行探索和创新，如在深圳、上海、辽宁等地国有企业的领导体制改革中，出现企业党政一把手兼职化，“一肩挑”是其中一种具体形式，“即由企业法人代表一身兼任厂长（经理）、书记两职，或董事长兼书记，或书记兼厂长（经理）两职。（林汉川，1993）”根据当时的调查，“就总体情况看，大多数企业家主张在企业实行党政合一，厂长书记一肩挑，比例高达70.2%。（张玉川等，1993）”除国有企业以外，非公有制企业也在党组织班子建设方面进行新的尝试，出现党员企业主兼任本企业或本村党组织负责人的“党政一肩挑”模式，这种模式主要包括三种具体情况：一是因企业整体改制，原乡镇企业成为非公有制企业，原党支部书记则相应地成为企业主；二是部分村党支部书记创办非公有制企业并继续担任党支部书记；三是部分党员企业主在企业党支部选举或村党支部选举中当选党支部书记（傅桃生，2003）。

在企业之外，基层党政机构的“一肩挑”模式也逐渐发展起来。如80年代中后期，以吉林省白城市大安市舍利镇为代表的一些地方探索出乡（镇）党委书记和乡（镇）长由一人担任的模式（逯献青，1991）。广东省在2001年的乡镇机构改革中实行乡镇党委书记兼任乡镇人大主席的“一肩挑”模式①广东省人大常委会主任张帼英在全省乡镇党委、人大换届选举工作会议上发表讲话，要求按照精简乡镇领导职数的原则实行乡镇党委书记兼任乡镇人大主席，广东省编制委员会2001 年35 号文件对乡镇干部职数作出“刚性”规定，乡镇人大和党委书记“一肩挑”在全省范围内得到普遍实现。。根据各地特征发现，基层实践中的“一肩挑”主要指的是书记和行政长官由一人担任，班子内只有一个主心骨。在当时的社会情境下，这些创新探索主要是由于县镇党政正职分设导致责权不清、内耗严重、决策低效等问题凸显，实行“一肩挑”，乡镇党委书记和作为行政一把手的乡镇长由一人担任则一定程度上能较好地缓解这些问题。

在企业“厂长书记一肩挑”和乡镇党政正职“一肩挑”的影响下，80年代末，村级层面也萌生了“一肩挑”模式。根据《宪法》规定（1982年修订，第111条第1款），“村民委员会是基层群众自治性组织”，再加上《村民委员会组织法（试行）》（1988）在全国试行，村民自治作为一种新型群众自治制度被确立。但由于缺乏统一管理和规范统筹，村民自治在实践中出现一系列问题，其中，“两委”矛盾成为村民自治推行的一大障碍②民政部信访办公室1999年的统计数据显示，民政部当年受理的村民自治问题来信来访中，超过三分之一反映的是村党支部和村委会关系紧张的问题。，农村基层党组织的领导地位也遭受到严重挑战。为缓解“两委”冲突，各地在实践中探索了包括“两票制”“两推一选”“公推直选”“一肩挑”等在内的一系列创新机制，其中，“一肩挑”从变革领导体制的角度出发，采用村支书和村主任集于一人的形式，从结构上化解“两委”矛盾，巩固基层党组织的领导核心地位。

三、“一肩挑”的内容重构：党建引领乡村治理的结构逻辑

党的二十大报告强调：“全面推进乡村振兴。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。（习近平，2022）”推进乡村振兴，塑造乡村治理的有力结构是前提要义。在乡村治理实践中，以“一肩挑”为链接，遵循“党建引领，多元共治”的结构逻辑，能够破解乡村治理中的主体分歧、促进资源整合、优化治理方式，激活乡村治理的多元动力。

（一）“一肩挑”主体的分歧：谁来挑？

进入21世纪以来，优化基层组织建设成为提升党的执政能力的重要内容。党的十四届四中全会明确提出:“党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础……必须适应新的形式和任务，下大功夫把党的基层组织建设好。（中共中央文献研究室，2008）”在此背景下，“一肩挑”的做法得到大力“提倡”和“支持”。伴随着《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998）的正式施行，村民自治在全国范围内推开。作为加强和改善党在基层的领导，提升基层社会治理效能的重要举措，“一肩挑”在村级层面得到广泛应用。在山东、广东、海南等地，村党组织书记和村委会主任由一人兼任的做法得到推广，形成“从村支书到村主任”的山东威海模式和“从村主任到村支书”的广东顺德模式。

人民公社时期，党是农村治理的一元主体，随着农村改革向纵深推进，资金、人员大量流动，农村发展的不确定性和复杂性增加，农村治理主体由一元向多元转变。除村民个体、农村基层党组织、村民委员会以外，还涌现大量现代政治经济社会组织，包括农民合作社经济组织，社会服务组织。不同治理主体有其自身的利益诉求，异质性大，组织化程度低，各类矛盾与冲突不断。在缺乏统一领导和协调的情况下，各主体之间各行其是，导致资源浪费，出现基层治理的“碎片化”问题。对于农村发展而言，尤其是乡村振兴的目标下，农村发展需要一个权威的领导核心，需要一个强有力的组织者带领村民发展农村公共事业，推进乡村振兴目标的实现。“党委领导”是破解多主体矛盾的重要手段。2019年6月，中共中央、国务院办公厅发布的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确表明在乡村治理中健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理机制（中共中央办公厅、国务院办公厅，2019）。“党委领导”的乡村治理机制具有两方面的天然优势，一方面，相较于其他组织，基层党组织更具公信力。对于乡村社会而言，历史的积淀决定了党与乡村有着更为深厚的联系，多主体对政党有着更深的信任。另一方面，基层党组织覆盖面广，具备统合各主体的组织优势。数据显示，截至2021 年12 月31 日，中国共产党有基层组织493.6 万个，全国行政村党组织覆盖率超过99.9%（中共中央组织部，2022）。以“党委领导”破解多元主体桎梏，引领乡村社会建立和谐有序的发展机制，是应对乡村治理新情境的现实抉择。村党组织书记“一肩挑”是推进“党委领导”下的多元主体共治机制的具象化的实用模式。数据显示，截至2016年底，在全国范围，村党组织书记和村委会主任由一人担任的约占村委会主任人数的34.23%，社区党组织书记和民委会主任由一人担任的约占到居委会主任人数的41.05%（马丽，2020）。在有的地区，村、社区“两委”换届选举中“一肩挑”率甚至实现了100%（喻云林，2022）。

研究显示，“一肩挑”能够通过集体行动机制、组织动员机制和政治关联机制影响乡村治理效能（崔宝玉等，2022）。依托于村党组织书记“一肩挑”“赋予村党组织对村庄内部的集体经济资源统筹和调度的能力”，能够发挥基层党组织的统筹和组织作用，协调基层党组织和各类村级组织的资源配置，将包括村委会、村集体经济组织和农民合作经济组织等各类村级组织联结为一整体，构建党组织为核心，多元主体共同参与的“一核多元”基层治理体系，实现乡村治理由“单打独斗”向“整体推进”的转变（曹海军等，2020）。

（二）“一肩挑”内容的整合：挑什么？

以党建引领基层治理，旨在通过发挥基层党组织的引领作用促进基层治理体系完善和基层治理质量水平的提升。在实践中，这种功能目标分解为多个维度，并通过“一肩挑”的方式整合。

政治引领与联系群众的整合。基层是治理体系的最末梢，基层治理中的问题复杂且具体。群众路线是党的生命线，核心是保持党同人民群众的血肉联系。但在实际工作中，一些村干部存在“脱离群众”的倾向，如不愿接触群众、漠视群众需求、无视群众意见等，这些问题严重影响了基层党组织在群众中的威信。“一肩挑”的实践有利于强化基层党组织与群众的联系，夯实党在基层领导的民意基础。无论是采用“从村支书到村主任”还是“从村主任到村支书”的路径，最终要承担村级组织“一肩挑”负责人这一职位都要经过村民“民主投票”的环节，这就要求让村干部真正“下沉”到群众中，听群众之声、思群众之需、解群众之忧，做好联系群众的“最后一公里”工作，形成“组织联系党员、党员联系群众”的议事协调机制，通过机制完善和凝聚力、向心力的提升培养群众的主体意识和参与热情。

组织引领与权责关系的整合。在农村，党的基层组织与村民自治组织并存，二者的权责划定是关系乡村治理的要害。《中国共产党农村基层组织工作条例》（2018修订）规定，村党组织的主要职责包括“讨论和决定本村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设以及乡村振兴中的重要问题”（第十条），而《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018）规定村民委员会在促进建设和发展、保护环境、开展社会主义精神文明建设活动、推动农村社区建设等多方面的职责（第八条、第九条、第十条）。虽然对各自职责作了大致规定，但并未对二者的权责作出明确划分，在实际操作过程中容易出现“两委”争权夺利、相互推诿的问题。基层治理是一个系统工程，“一肩挑”的制度设计将村级事务的责任“合二为一”，通过强化“一把手”的责任意识，破解“两委”之间权责归属不明的难题。真正发挥基层党组织的战斗堡垒作用，推进基层治理提质增效。

示范作用与人员队伍的整合。基层党组织中存在党员人数不足、文化水平不高及年龄结构老化等问题，严重影响其队伍建设。担当村级组织的“一肩挑”负责人应当是党员，进而有利于吸引各类村级组织中的先进分子和优秀分子加入党组织，充实党员队伍、提高党员发展的质量。在村委会、村集体经济组织和农民合作经济组织等各类村级组织中发展党员，能够推动党组织有效嵌入各类村级组织，实现基层党组织全覆盖。同时，发挥党员干部带头参与村民自治、带头维护乡村秩序、带头遵守村庄规范的模范引领作用，有助于促进健全党组织引领的“三治”结合的基层治理体系。

（三）“一肩挑”方式的更新：怎么挑？

新时代以来，“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”这一方略被反复强调（中共中央，2019）。党的十九大报告就明确提出“完善坚持党的领导的体制机制，……确保党始终总览全局、协调各方”（人民出版社，2017）。

党的领导体制机制的完善在治理实践中常常通过一系列具体方式方法的更新来实现。乡村治理中各种现实问题的凸显急切需要充分发挥党的核心引领作用。这两者合力作用进一步推动各地对“一肩挑”的创新性应用，使其在方式方法上不断更新，并在实践层面和政策层面获得双重合法性。

在实践层面，各地在动员村党组织书记竞选兼任村主任的基础上，积极鼓励将村“两委”负责人推选为村经济组织负责人，由“党政一肩挑”发展为“党政经一肩挑”，由“一肩挑两担”发展为“一肩挑多担”。如襄阳等地探索出组织架构上的“三位一体”制，即在组织架构上党组织、自治组织和集体经济组织融为一体（张爱民，2016）。在实际运行中，乡村振兴背景下的“一肩挑”已超出传统“一肩双挑”的范围，进入到“一肩三挑”“一肩多挑”的场景，即村党组织书记兼任村委会主任、村集体经济组织和农民合作组织等村级组织的负责人（董江爱等，2021）。在这一发展应用过程中，“一肩挑”机制与党建的引领作用耦合的更加紧密，实践表明，村党组织书记在所“兼任”的职务和“肩挑”的责任当中往往处于核心领导地位。

在政策层面，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发[2002]14号）明确“提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选”，以正式文件形式肯定了农村治理实践中“一肩挑”模式的运行路径，明晰了该怎么挑的问题（按照“选举”，或“推选”→“选举”，或“推荐”→“选举”的方式）（程同顺等，2019）。随着乡村振兴的推进，“大力推进村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和集体经济组织、农民合作组织负责人”被进一步强调，且村党组织书记兼村委会主任的占比被纳入治理有效性的主要指标当中予以评价（中共中央，2018）。

从政策文件的内容来看，“一肩挑”主要有“从村主任到村书记”（或村委成员到支部成员）和“从村书记到村主任”（或支部成员到村委成员）两种路径形式，而由“村党支部书记”兼任“村民委员会主任”是主要的路径倾向，在“一肩挑”的主体角色当中“村党支部书记”“党支部领导班子成员”“党支部委员成员”等是最为突出的主体角色。而且，对“挑”的程序规定也不断被强化，不论是何种路径形式的“肩挑”都必须“通过法定程序”实现③《中国共产党农村基层组织工作条例》（2018）第十九条规定：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织 、合作经济组织负责人”；《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》强调“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”。。

四、“一肩挑”的现实应用：党建引领乡村治理的实践逻辑

在社会生活中，民主和民生是两大核心主题，前者彰显政治领域的权利，后者涵盖经济社会文化等其他领域的权利。从关系上看，前者是在特定情况促进、实现和维护后者的前提。如何充分发挥民主促进、实现和维护民生的功能是当前社会治理的重要议题。在乡村治理中，“一肩挑”在实践中的丰富和发展，使其成为分析和探究上述议题的生动样本，内嵌了乡村治理多重实践逻辑。

（一）以党建引领促治理民主

在治理实践中，中国的治理模式以统一的公共治理主体为主要特征，而“坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用”是根本原则（中共中央，2009）。这一原则在乡村社会治理中突出体现为“党政一肩挑”及其衍生机制。这种体系结构设置旨在通过党对全局的把握和核心引领作用促进实现治理民主。

在乡村治理民主实践中，党的引领促进作用首先体现在联结基层政权和乡村基层社会中的作用。在基层农村，村主任与村党支部书记的“一肩挑”是重要的联结中介，这种联结中介起着将乡镇政府乃至更上级政府的方针政策传递扩散至基层群众，同时又起着整合基层群众的意见诉求并将其向上传递的作用。这种制度安排使基层党组织拥有“国家”和“社会”双重人格，赋予其“基层政府代表”和“村民群众代表”的双重特性和“双边代表”“双重代理”的职能。

基层党组织在基层政权与村民群众支架的联结纽带作用的最终指向是促进乡村有效和优效治理。这一终极目标的实现还有赖于党组织的沟通、协商和吸纳能力。在乡村治理中，通过“一肩挑”将基层党组织以外的个体吸纳进入组织，这一方面能够充实党员干部队伍，增强党组织整合和表达村民群众权利要求和利益主张的能力；同时，“有效建立起了乡村两级之间的责任联带关系，有利于提高政策动员效率”（金江峰，2020）。由此而言，“一肩挑”这种以人员吸纳促进话语表达，以及构建责任链条的方式不仅有助于促进资源整合、提高动员效率和政策执行效能，也有利于增强基层政权对基层社会问题的信息捕捉能力和对基层群众意见诉求的回应性。

在村民自治中引领方向、把握大局是基层党建的又一重要功能。在“乡政村治”的模式下，农村基层社会普遍推行村民自治，在选举、决策、管理和监督等核心环节赋予村民充分的民主权利，有力提升基层活力。但同时也使得“乡政村治”面临一系列现实挑战，如随着个私经济的发展，村委会地位下降，社会凝聚力弱化；对民主权利尤其更多“直接民权”的要求使得村级事务管理效率低下；过度拘泥于村集体利益的争取，忽略了村庄自治与基层政权、社会民主之间的有效连接等。此类问题的显现，进一步凸显出“坚持党的领导”的重要性和基层党组织在乡村治理中的引领作用。村级层面的“一肩挑”将党的领导与村民自主治理相结合，通过“从村主任到村书记”（村委成员到支部成员）或“从村书记到村主任”（支部成员到村委成员）的方式实现人员的权责整合，在依靠党组织把握大局的前提下，积极调动自治组织成员的积极性，从而为促进乡村有效治理奠定合力基础。安徽省在村“两委”换届前开展广泛的党员和群众协商会议，摸排各项意见情况，党员选举出的代表在村委会选举中高票当选村委会主任，民情民意在“一肩挑”干部的选拔过程中得到充分表达与实现（王杰等，2022）。

（二）以治理民主促社会民生

民生实现有多种可供选择的机制，如政治机制、市场或社会机制等。不过，“当社会民生需要通过政治机制实现时，只有政治机制的民主运行，才能真正保障社会民生的充分实现。由此可见，通过民主实现民生，是通过公共权力实现公民私人权利的一种方式，而通过治理民主实现社会民生，则是这种方式中的特定路径（王浦劬，2011）”。与西方话语中的选票至上主义不同，治理民主以有效实现公共利益为首要目标，注重治理效能与民主要求之间的均衡性。

在乡村治理中，中国探索的正是一条优化社会治理效能与发展治理民主相结合的道路。经过长时间的实践摸索，以党政“一肩挑”为核心的“村两委一肩挑”“村党组织书记一肩挑”以及“一肩双挑”“一肩三挑”甚至“一肩多挑”等举措从村集体利益实现、利益实现效率、村务协商、村民参与、对参与的有效回应、村务公开和监督问责等诸多方面推动着乡村治理民主的发展。

如前所述，民生与民主息息相关，治理民主的发展从多个维度传导至民生领域，推动乡村社会民生需求的实现。其中最为核心的是通过调节“两委”关系，整合资源共谋发展。在传统村级治理体系中，由于各种原因，“两委”在对待村务问题上很容易出现分歧、摩擦，遇事互相推诿扯皮，过多的内耗甚至导致村党支部书记或村委会主任“无人胜任”的尴尬局面。“一肩挑”在理论上具有缓解村庄内部矛盾冲突尤其村“两委”之间分歧的作用。它将党支部的选举和村民意愿挂钩，不仅能够化解村书记和村主任在个体层面的矛盾，而且能够减少村党支部和村委会在职能方面的摩擦，从而在体制上化解“两委”之间的矛盾。人员的整合不仅减少了两套班子相互之间的分歧和摩擦，以及因争权夺利、推诿扯皮带来的内部损耗，还能够促进村“两委”之间有效对话与协商，通过人财物资源的有效整合，使双方心往一处想、劲往一处使，形成基于共识的民主治理和合力共促发展的局面。

此外，值得一提的是，“一肩挑”看似简单的职务兼任，但实质却是对村级层面治理体系结构的重整和治理能力的优化提升。这种体系结构的整合意味着对权责关系的整合，村“两委”班子成员从原来的各自为政变为职能整合，在党组织引领、集体分工负责的体制机制下，更有助于将工作责任落实到岗、精确到人，从而极大提升对村庄事务的治理效率。而且，相比于村规民约，党规党纪具有更强的刚性和对成员的约束力，因此，在党建元素的加持下，村干部权力的行使被戴上“双重枷锁”，受到双边约束，村务工作被置身于党员和群众的双重监督之下，而权力滥用行为则将受到双边追责。由此，实现党的引领与社会监督的双边互动，从而强化村干部以民众所授之权谋民众所期之利的意识。

实践表明，村“两委”关系的调节、权责的有机整合能有效促进群众民生需要的实现。在推行“一肩挑”后，一些地方依靠党组织的丰富资源，分类开展基层党建、政策分析解读、集体经济发展、城乡一体化、产业融合等专项活动，或者依托党的实训基地，对村干部以及村民代表进行示范性和实战化的培训，将理论知识和实践经验更好地扩散至基层，使基层群众获得自身发展所需的更丰富的知识和技能，同时也促进村干部在实现和增进群众民生需求满足方面的理论和实践能力的双提升。而且，经验表明，“一肩挑”的推进在绿色发展、乡风文明、民主管村、产业转型、依法治村、科技创新、人才引流等诸多领域为乡村发展开出良方。陕西太白县在全县范围内率先推行村党组织书记、村委会主任和村级集体经济组织负责人“一肩挑”，2019年9月实现全县44个村内实现“一肩挑”全覆盖，推行后村级班子更团结，共谋产业发展之路，村集体经济发展壮大，村民收入提高，2019年全村人均纯收入12 880 元（阳光网，2020）。陕西石泉明星村以书记主任“一肩挑”为契机，对村内各班子重新分工定位，保障全体人员同心谋划经济发展大旗，将村庄由贫困村建设为网红打卡旅游村。

（三）以民生实现促党的领导力提升

党的领导是实现社会主义现代化总目标的根本保障，党的领导力的提升是将制度优势转化为实际治理效能的必要前提。从中国的治理实践来看，党的领导力贯穿在各层级的治理体系，贯通于各种治理机制，并彰显于各领域的治理效能之中。对于乡村治理而言，“一肩挑”是一个充分融合党的领导的具有中国特色的治理机制。该机制通过理顺乡村治理结构体系、整合乡村治理主体权责、凝聚乡村治理资源等方式有效促进基层社会民生要求的实现。

社会民生要求的实现则进一步提升基层党组织在乡村社会治理中的领导力。党的领导力既非从来就有，也非恒久不变，是在社会主义事业建设中不断汲取和提高。在乡村治理实践中，通过推进“一肩挑”做法，促进村民群众权利主张和经济社会文化需求的实现，因此使得“肩挑”的班子及其成员在基层社会获得更为广泛的群众支持。这种来自群众的支持是坚持党的领导在社会治理中的引领作用的合法性来源。群众越是大力拥护，合法性支持程度越高，就意味着党在社会治理中的引导力和号召力越强，概言之，就是党的领导力更高。

鉴于“一肩挑”对村“两委”人员、权责以及资源的有力整合，乡村治理体系结构不断完善、治理能力得到增强、治理绩效明显提升，尤其治理效能的提升使基层民众的民生要求得到很大程度的满足。群众民生要求的实现除了增强治理主体的合法性支持之外，也给治理体系的完善和治理能力的提升奠定了进一步基础。对于党的领导力的提升而言，“一肩挑”通过村民群众的民生实现为基层党组织发挥引领作用创设目标牵引，激励其成员在此牵引下以更大的决心投入乡村治理实践；村民群众过往民生要求的实现同时又为基层党组织领导力的提升提供标准对照，迫使党员干部以此为参照投入更多的精力到乡村建设事业当中；与此同时，群众民生要求的实现在客观上提高了整体的物质水平和精神素养，从而为基层党组织领导力的提升奠定了新的有利条件。

在“一肩挑”的实践应用中，由于身份的双重性，“肩挑”主体获得双重合法性支持，其荣誉感和责任意识随之增强，从而有效激发其高效履职和身先示范的积极性，以及不断提高自身理论水平和能力素质，为群众办事、办好事、办实事的自觉性。同时，人员的“兼任”在客观上实现了党务和村务的整合，这使得村干部对于各项农村工作有了更为全面具体的接触，有利于促进其熟练掌握相应的工作思路、工作流程、方式方法等技能。也就是说，在促进村民群众民生实现的过程中，“一肩挑”这一机制的运用能够促进基层干部在理论水平、服务意识、能力素养等层面得到增强。而这正是从自我角度提升党的领导力的基本要素。而且，将村委会中的能人吸引到党组织中，充实农村党组织队伍，显然有利于农村基层党组织的执政能力建设。福建长乐区拓宽“一肩挑”选拔路径，全区村党组织书记“一肩挑”比例达100%。实行“一肩挑”后，农村“两委”主干年龄结构和学历结构均得以改进，“一肩挑”主干平均年龄降到44.5岁，大专及以上学历占比54.2%；村“两委”平均年龄降到41.6岁，中专高中及以上学历占比76.5%（中国共产党新闻网，2022）。

综上而言，农村基层社会的“一肩挑”形式“为如何实现党内民主与村民自治的对接提供了重要思路”（佟德志，2008）；同时，通过体系结构、权责和资源整合为乡村发展开出良方，有效促进群众民生要求的实现；在此基础上，通过新的目标牵引、新的标准对照和新的有利条件激励和促进基层干部努力提升能力素养，以此不断强化党在基层社会治理中的引领作用，确保乡村建设朝着“实现公共利益”目标的治理民主方向前行。换言之，中国乡村治理遵循以党建引领促进治理民主，以治理民主促进社会民生，以民生实现促进党的领导力提升的逻辑主线，而这一逻辑主线在“一肩挑”这一本土化的创新举措中得到充分体现。

五、结论与讨论

农村“一肩挑”揭示了党建引领乡村治理的生成逻辑、结构逻辑和实践逻辑。在生成逻辑维度，“一肩挑”这一本土化做法在不同历史语境中发生了演化变迁，在中国产党成立后历经了对古代用法的延伸引用、改革开放以来的现代转换。衍生出“党政一肩挑”“村两委一肩挑”“村党组织书记一肩挑”“两委合一”“一人兼”“一肩双挑”“一肩三挑”“一肩多挑”等诸多用法并不断丰富和发展，从起初模糊指代“一肩”“挑”起两副担子，承担两种责任，逐渐演变为“党政一肩挑”，再延伸至村级层面的“村两委一肩挑”，发展至“村党组织书记一肩挑”；由“一肩双挑”演变为“一肩三挑”，再到“一肩多挑”。由此可见，“一肩挑”的史学镜像呈现出继承性与发展性、历史性与创造性的统一；在结构逻辑维度，从对“一肩挑”的梳理发现，这一历史继承与创造发展的过程内嵌了基层社会治理尤其是乡村治理中党组织的“领航掌舵”的关键作用；在实践逻辑维度，农村“一肩挑”的实际应用则体现出党建引领下的乡村治理遵循的以党建引领促治理民主，以治理民主促社会民生，以民生实现促党的领导力提升的实践指引。

在基层社会，党的基层组织虚化、弱化、边缘化的问题，是提升党的组织力和领导力的痼疾，坚持党对基层社会的领导和实现基层治理体系与治理能力现代化相辅相成、相互促进：一方面，“一肩挑”的实践有利于吸纳能人、整合资源，提升党在基层社会的权威和领导力；另一方面，党所具有的“把方向，控大局”的领导优势可通过“一肩挑”转化为基层治理效能。因此，以“一肩挑”为撬动点，发挥“龙头作用”，把党组织的“神经末梢”延伸到基层社会的方方面面，是推动基层社会治理体系与治理能力现代化的有效举措。不过，有学者指出，“一肩挑”并未触及“两委”矛盾的深层原因。“一肩挑”的模式“搁置了两委的权力范围和职能界限这一根本问题”，因此，它所能发挥的实际效用有限（阳信生，2012）。而且，村支书与村主任之间的矛盾并不等于“两委”矛盾，“村支书与村主任的矛盾的主要根源是村庄政治中的派系斗争”，“一肩挑”并未触及两者矛盾的根源（陈涛等，2007）。甚至，从表面上看，村主任和村党支部书记“一肩挑”是为缓解“两委”矛盾所进行的尝试，但其结果却强化了村级组织的行政色彩，消减了村民自治，有悖于基层民主的逻辑内涵。而且，从实际应用来看，“一肩挑”往往伴随着基层权力的相对集中。如果缺乏完善的监督制约，集中起来的权力就面临失控风险。而且，“一肩挑”打破了村委会和村党支部“二元权力结构”之间的制衡，“难免造成权力任性的危险和人治取代法治的态势”（李鑫诚，2017）。对权力的最有效约束方式就是将其关进制度的笼子里，但就目前而言，尚未形成关于“一肩挑”的完备的法律法规体系，而且，它在一些问题上与现行法律法规之间存在张力，如根据法律规定，村委会主任候选人的资格具有普遍性，而实践中的做法暗含了村委会主任候选人必须是党员这一限制性条件；再者，“一肩挑”的实践与党内法规也存在一些不相符合的地方，如在村委会主任不符合入党条件的情况下如果出于“一肩挑”的考虑硬性将其发展入党，则是将党的成员选拔异化为了基层群众的选举，但二者之间显然存在根本性差异（唐晓清等，2010）。

因此，无论是从理论上还是从实际运行情况来看，仍然有必要对“一肩挑”这一实践做法给予充分关注，关注如何能够充分发挥这一机制设计的预期效能，并对其效能发挥受到哪些因素的影响、实际运行中面临怎样的风险及障碍，怎样通过它来实现党的领导与人民民主在基层的合力互促等问题予以进一步探讨。这不仅有助于农村工作的创新推进以及国家治理体系和治理能力现代化在基层落地，也有助于丰富党建引领乡村治理的研究内容以及乡村振兴本土化理论话语的建构。