大数据赋能乡村治理：作用机理、现实困境与实现路径*

张利国，黄禄臣

（江西财经大学经济学院，南昌 330013）

一、问题的提出

乡村振兴是我国实现社会主义现代化强国目标的重大战略，乡村治理是乡村振兴的根基，乡村治理有效才能产业兴、民生旺。新中国成立以来，乡村治理的政策演变主要包含三个阶段，分别是1950～1958年“政权下乡”、1959～1988年“政社合一”、1989年改革开放以后“三治合一”，整体趋势是由政府的全方位治理转向居民自治（房正宏等，2017；王欣亮等，2018）。1982年《中华人民共和国宪法》和1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》两份文件分别对自治组织的法律地位和具体内容做出明确规定。党的十九大报告强调，实施乡村振兴战略必须始终坚持以人民治理为中心，构建自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。近年来，为促进乡村治理现代化发展，各级政府多措并举、突出“党建引领”特色，在乡村治理过程中引入“整体性治理”“多主体共治”等理念，形成了“民众+政府”的多主体乡村治理模式，民众归属感、获得感和幸福感显著提升。但是，目前传统乡村治理的过程以“人为治理模式”为主，涉及的环节多、内容繁杂，且存在经验主义和主观性等问题，导致乡村治理效率低、动力不足，无法满足现有需要，迫切需要一条新的发展路径（张天佐，2021）。随着大数据时代数字化水平的不断发展，乡村治理迎来了新的发展机遇。大数据具有敏捷的信息抓取能力和高效的技术分析能力，以数据为关键生产要素与乡村治理融合，基于大数据平台解决传统治理过程中的经验主义和主观性，从“认知”导向转变为“数据”导向，形成了数字治理、大数据治理等概念，为乡村治理转型提供了一条有效路径（Tapscott，1996；Bei等，2015；李增元等，2017）。

目前有关大数据赋能乡村治理的研究主要从赋能必要性、赋能机理、赋能困境和路径优化四个方面探讨。第一，对于大数据赋能乡村治理的必要性，部分学者认为大数据的快速发展给传统乡村治理模式产生冲击，驱动了乡村治理模式创新（王欣亮等，2018；任雪等，2021）。还有部分学者认为随着乡村振兴战略的实施和大数据的快速发展，大数据赋能乡村振兴是历史机遇，也是必然结果更是必然要求（张春华，2017；谢代苗，2021）。第二，对于大数据的赋能机理，部分学者从治理主体、决策模式、应对模式和服务模式进行了分析（谭九生等，2017）；还有部分学者认为大数据赋能以技术为媒介，通过主体协同、数据预测、精准服务等方面的完善提高了传统治理过程中的效率，是全面实现乡村振兴的重要手段（马彦涛等，2018）。第三，对于大数据赋能的困境，部分学者认为大数据赋能过程涉及到的新兴技术是机遇也是挑战（房正宏等，2017；高国伟等，2018）。还有部分学者通过分析发现，在大数据赋能过程中，技术的适应程度（王胜等，2021）、供需关系（马丽等，2020）、信息网络基础设施（赵晓峰等，2022）等方面均存在不同困境。第四，为解决大数据赋能困境，部分学者从理念、资源、制度、组织四个方面进行了路径优化分析（沈费伟等，2020；李全利等，2022），还有部分学者从制度形成到媒体理念等方面进行了路径优化探索（金龙君等，2022）。大数据赋能乡村治理涉及的环节复杂庞大，不同的治理环节遇到的赋能困境可能存在重叠，分析大数据的赋能路径应该从大数据赋能目的着手。因此，本文以促进乡村治理信息化、高效化、科学化为目的，从信息流通、主体共治、风险防范三个方面探索大数据赋能困境并探索实现路径，为实现乡村治理现代化提供理论支撑。

二、大数据赋能乡村治理的作用机理

大数据赋能是一种信息转化技术，通过数据服务平台对数据进行存储、传输和转化并大规模地应用于人们生活中，让数字技术从实验室走向现实，推动乡村治理智能化、高效化（黄建伟等，2019）。大数据赋能乡村治理的全过程具有可持续性、动态性、智慧性三个特征（常倩等，2019；刘俊祥等，2020）。一是可持续性。大数据赋能乡村治理的服务平台需要经历长期建设，建成后的平台具有强大的数据储存功能，通过数据和平台的交互进行二次提取和循环利用，实现数据利用的可持续性。二是动态性。大数据赋能过程将主体与数据平台进行交互，对不同主体的数据和信息快速地收集、反馈、共享，实现动态交互、实时反馈的功能。三是智慧性。大数据赋能不仅仅是速度上的优势，更具有智慧性。数据的深入分析技术可以对多个主体的需求进行特征分析和智能匹配，实现高效的运作效率。乡村治理信息水平、高效化水平、科学化水平的提高是大数据赋能信息流通、主体共治、风险防范的结果，也是大数据赋能目的，其中赋能信息流通是基础、赋能主体共治是关键、赋能风险防范是提升。首先，大数据平台加快信息流通速度和创新信息共享模式打破了传统治理过程的信息壁垒，提高乡村治理的信息化水平，为完善治理模式和提升科学决策能力提供信息基础。其次，大数据平台通过融合新兴技术为乡村多主体治理提供技术和环境支持，激发了主体参与意识和有效互动，大幅提高乡村治理的效率。最后，基于信息化基础和主体有效互动，大数据技术对累积的数据资料进行信息挖掘和深度分析，提高了服务精准性和前瞻性，促使乡村治理更加科学。大数据赋能乡村治理的具体作用机理如图1所示。

图1 大数据赋能乡村治理的作用机理

（一）大数据赋能促进信息流通，提升治理信息化水平

乡村治理涉及“四治”“三清一改”等多个方面，信息流通程度高是乡村治理信息化水平的重要前提。大数据赋能通过数据共享平台创新信息共享模式和加快信息传播速度，提升了乡村治理信息化水平。第一，创新信息共享模式，打破了主体间信息壁垒。传统治理过程中主要以政府自上而下“一元式”治理方式为主，村民与政府之间的沟通方式较为单一且频率低，导致政府获取村民信息的工作量大、难度高，而村民作为乡村治理过程中的主要对象拥有政策制定者所需要的源头信息，信息的获取难度高，容易产生“信息壁垒”。大数据平台的发展通过联动用户APP、政府网站等平台进行资源集约建设，推动信息共享模式的进一步转型，使得信息获取更容易、更详细、更真实。信息共享模式的创新弥补了传统“一元式”治理模式的不足，促进信息流通，打破了信息交换过程中的信息壁垒。此外，信息共享机制可以促进村务公开，梳理上级管理部门的责任和权力，能够有效避免传统治理过程中的职能交叉和信息争夺问题，可以进一步提高村民参与信息交换的主动性。第二，大数据平台加快信息传播速度，提升了基层工作效率。数据的传播速度慢是传统乡村治理过程中的痛点，政策颁布与村民获取知悉之间存在时间差，基层工作传播政策偶尔会出现认知偏差，执行工作容易导致村民对政府工作产生误解偏见，有时容易引发村民与基层工作者的肢体语言冲突，甚至导致基层工作无法开展。大数据平台通过搭建乡村治理“云管理”“云服务”等互动平台，结合大数据技术向村民推送相关政策，让村民群众及时了解政府的工作动态，提高村民对政策动态的接受效率和接受程度，提升了村民的参与配合度，从而提高基层工作的效率，促进党群、干群关系的和谐。

（二）大数据赋能促进共同治理，提升治理高效化水平

多主体共治是实现美好乡村的有效途径，大数据赋能促进共同治理是实现乡村治理现代化的关键一环，也是促进风险防范的必要前提（唐皇凤等，2020；杜智民等，2021）。大数据赋能促进共同治理主要是通过激发主体参与意识和创新共治模式促进乡村治理高效化。第一，大数据平台打破信息壁垒，激发了主体参与意识。过去网络普及率较低、数据联动机制不完善，村民和自治组织反馈、投诉需要耗费大量的人力、资金、精力，参与治理的意识不足、意愿不强。大数据通过便捷快速的数据共享机制缩小村民与政府之间的信息差距，加深村民对乡村治理过程的了解程度，激发了村民的民主和权力意识。此外，大数据应用的集成机制简化了村民和政府的沟通方式，为村民提供了便捷的反馈平台，让村民能够有效发挥自己的知情、参与、监督、管理等权利，为村民参与乡村自治提供可能。第二，大数据融合新兴技术，创新了主体共治模式。由于信息设备不完善和技术发展落后，以往乡村治理的进展和过程无法透明公开，线下追溯周期长、效率低，且由于村委会公共事务繁杂，基层工作面临复杂的工作压力，主体交互共治的效率极低，往往只是停留于名义上的互动。大数据平台通过公开乡村治理数据被政府和民众共同所有，为主体共治提供了数据基础。同时，大数据融合“VR”“区块链”等新兴技术，为乡村治理提供多样化的渠道和模式，政府可以通过互动平台征求村民的治理意见和建议，村民可通过数据服务平台直接反馈、查看进度、发表意见。通过融合新兴技术，大数据推动了共治模式的创新，以收集到的数据向各级政府反馈，再将处理结果精准反馈给有问题的村民和相关组织，从而实现动态交互。同时，基于交互平台可以实施动态评价机制，激励政府工作效率的提升。通过主体共治模式的创新，进一步缩小政府与群众之间的距离，提高了主体交互效率，产生“1+1＞2”的效果。

（三）大数据赋能促进风险防范，提升治理科学化水平

建立风险防范机制以提高治理过程的科学性是深化数字乡村建设的重要途径。大数据赋能促进风险防范主要是利用现代先进技术提高信息转化能力和信息挖掘能力以提升乡村治理科学化水平。第一，大数据技术提高信息转化能力，增加了服务精准性。乡村治理过程中的内容繁杂，不同地区之间的治理模式存在差异，实现乡村治理科学化必须要以现实需求为导向。大数据平台作为信息资源的综合体，拥有的数据资源往往反映治理过程中的实际需要。如乡村人口流动、环境监测、住房保障、贫困医疗等核心数据均蕴含着乡村治理背后的驱动因素，与提升村民幸福感密切相关。政府和企业通过结合相关数据开发实际应用，将数据信息转化为实际需求，实现精准化服务。第二，大数据技术提高信息挖掘能力，完善了治理模式。“人为治理”具有经验主义、不可持续、无法参考的特点，只能通过事后调解进行治理，无法避免冗杂的重复工作。在大数据分析过程中，事物之间必然存在相关性，通过分析梳理采集的数据，对社会网络和多件事件之间的内在联系深度挖掘，有利于把握治理主体特征和事态发展方向，有利于及时制定科学有效的解决方案，实现“有诉必应”。此外，被动式“事后治理”方式的改变是风险防范要解决的首要问题。大数据赋能通过搭建数据监控网络，结合当前乡村治理“网格化”管理模式进行数据深度分析以探索数据背后产生的规律，可以预判乡村治理过程中可能出现的矛盾纠纷和隐患，追溯事件源头的同时预判事件的发展走向，针对性地提出防范预案从源头熄灭矛盾火焰，实现主动式“事前治理”，促进乡村治理科学有效。

三、大数据赋能乡村治理的现实困境

大数据基于数据服务平台赋能乡村治理，促进乡村治理信息化、高效化、科学化，有效降低传统治理过程中的低效性和不科学性，为实现乡村治理现代化做出巨大贡献。近年来，各地政府为大数据赋能乡村治理做出大量实践，“政务通”“云服务”等大数据平台成为数字治理“主战场”（郭建锦等，2015）。数字治理平台的受众普及率反映了乡村治理现代化的发展程度，但我国多地区数字治理现代化进程仍然处于初级阶段。《2020中国数字经济发展指数（DEDI）》显示，2020年我国政务数据治理影响力和推动力兼具的省份较少，处于起步阶段的还有三个省份，较多省份处于发展阶段。《2020年数字政府发展指数报告》显示，各省市下载政务APP、关注政府公众号或“抖音号”等数字平台的人数差距较大。从大数据赋能乡村治理的视角出发，赋能过程面临大数据“技术壁垒”、农民“适应力低”、网络“双刃剑”、数据“低利用率”四个方面的现实困境。

（一）大数据“技术壁垒”：人才与技术支撑薄弱

人力资本要素和技术人才作为大数据发展的内在支撑，一直都是乡村发展必不可缺的部分。大数据时代我国经济迅猛发展，人才和劳动力不断向大城市涌入，整体呈现东部地区人口集中、中西部人口相对较少的格局，这一特点在农村更加明显（田书芹等，2020）。根据2020年全国第七次人口普查结果显示，我国农村居住人口为50 979万人、65岁以上人口占比13.5%，平均每户家庭人口下降为2.62人，给乡村治理带来严峻挑战。由于农村劳动力和人才流失，各地出现“空心村”“老人村”、土地“撂荒”、乡村“老龄化”等现象，直接导致乡村发展的动力不足、人才留驻意愿不强。根据乡村返乡就业人员的情况发现，绝大多数涉及大数据专业的技术人员均选择落户于北京、上海、广州等大城市，返乡比例远低于其他类别的人员，导致数据收集、管理均依靠基层工作人员。在实地调研过程中发现，基层干部对大数据的概念理解简单，认为大数据作为高科技手段无法且没有必要运用到日常治理过程中，并且由于自身的知识水平受限，对于大数据应用和大数据发展模式的认知模糊，只会操作简单的应用系统，对于大数据赋能的应用仍然停留在理论阶段。近年来，各地政府采取措施引进部分大数据人才，但是这种策略并非长久之计。赛迪智库预计2025年我国大数据人才缺口将达到230万，其中农村的大数据人才存在较大缺口。专业人士的缺乏导致农村与城市之间产生技术“壁垒”，产生人才不愿进、乡村发展慢、人才留不住的恶性循环，让大数据赋能乡村治理面临“巧妇难为无米之炊”的困境。

（二）农民“适应力低”：新兴事物接受能力不足

农民作为留守乡村的主力军，是乡村治理的主体之一，文化素质随着近年来教育的投入得到改善，但现实中素质提升的人群大多选择外出务工，留守村中的务农人口大多存在互联网知识储备不足和旧式思维的情况，导致农民对大数据发展的适应度不高。互联网的兴起在21世纪，年轻群体能够较快地适应互联网的发展，而父辈、祖辈等上世纪中后期的群体接受互联网已经是一件较为勉强的事情，对于大数据的适应更加不易。随着互联网和智能设备的普及，现阶段农民网络使用率得到了提高，但主要集中在新闻资讯、娱乐等应用，且绝大多数都以休闲放松为主要目的，对于互联网和大数据的适应程度仍然较低。根据“抖音APP”的数据显示，目前日均活动用户超过6亿人，这源自于软件内部强大的算法，通过搜集用户的兴趣爱好并针对性推广。移动互联网兴起的背后是大数据的推动，但大数据并非只是互联网，在乡村治理过程中需要联动多个社会角色、多个环节。对于互联网适应度较低而习惯于传统治理方式的农民群体，没有意识到大数据的重要性，短时间内难以接受并适应大数据思想，对于大数据是什么、大数据对乡村治理有什么作用等问题的关心度较低，甚至还有部分农民群体成为大数据推广的阻力。由于农民群体缺乏大数据思维，没有使用互联网平台的经验，无法表达自身需求，直接导致大数据开放的应用面临数据收集少、使用人数少等问题，使得大数据平台无法发挥有效性，从而无法促进传统乡村治理模式转型。

（三）网络“双刃剑”：数据安全存在挑战

大数据以快速、有效的方式解决过去信息阻塞的问题，但也带来了数据不安全和网络舆论的问题。大数据赋能乡村治理涉及到涉农数据的获取、存储、调取、分析等多个环节，数据涵盖村民的个人信息、用户行为等多个指标，在数据共享发展的趋势下势必会与数据安全产生冲突。过去由政府主导的管理模式使得乡村治理的有关数据被政府掌握，数据泄露问题鲜有发生，大数据的发展打开了主体间的数据获取渠道，也给不法分子创造了机会。互联网的发展带动了生活的网络化，人际交往、日常生活等均可通过网络平台操作，但在使用手机APP、电脑软件时会被要求授予隐私数据访问权力，而留守农村的群体由于缺乏互联网的认知更容易受到诱惑引导，无形中增加了数据泄露的隐患。如2021年工信部通报违规获取隐私的软件1 549款、下架514款，更有2021年“滴滴违法收集个人信息”“丹阳30人贩卖6亿条个人信息”“315职场乱象之简历泄露”等多起数据泄露事件的发生，数据安全面临的最大挑战就是无法知悉数据管理者和数据使用者的意图。大数据时代资源象征主动权，安全保障亟须引起重视。从村委会到省级部门中涉及到乡村治理数据的管理部门多、经手人数更多，部分单位采取第三方机构合作模式还涉及到企业层面的人员，技术漏洞和人员管理疏忽都会导致数据存在泄露风险。乡村治理过程中涉及到农户的家庭医疗、社会保障、农业生产等巨量信息，数据泄露会带动网络诈骗、广告骚扰等多种有严重社会影响的事件，导致大数据无法改善乡村治理模式且可能引发社会安全问题。

（四）数据“低利用率”：数据的使用缺乏效率

数据背后映衬事物之间内在联系，数据利用效率直接影响事件发展规律的“把脉”。近年各地区响应国家大数据号召纷纷建设大数据中心，但现有完善的乡村治理大数据平台较少，大多仍处于建设阶段，数据开放进程仍然较慢。由于资源的稀缺性，大数据中心集中在省级和地级市的部分部门，县级层面的大数据中心建设进展缓慢，村镇几乎没有，因此数据只能在同一层级的部门内部之间流转，层级部门之间容易产生“数据壁垒”。农村现有人群住所分散、人口较少、年龄结构差异化大，乡村治理过程中的数据量庞大，存在的问题零碎且种类多，分析过程较为复杂。大数据虽能为政策制定提供数据支撑，但对数据分析人员的技术门槛要求较高。通过基层的访问调查发现村镇办公室缺少技术人员，大部分行政岗位专员对于计算机的使用能力较弱，上级部门安排的数据录入和系统操作需要经过较长时间才能掌握，大量的源头数据堆积在电脑中却很少用于分析。认为大数据只需要有大量数据而将数据汇集于政府、低社会共享是对大数据理念的错误理解，导致当前所谓的数据共享更多是简单堆积，反映事件的规律有限，导致大数据赋能促进乡村治理现代化停留在理论阶段。

四、大数据赋能乡村治理的路径探索

本文从信息流动、共同治理、风险防范三个方面面临的现实困境出发，为大数据有效赋能乡村治理探索实现路径，示意图如图2所示。

图2 大数据赋能乡村治理现代化的路径

（一）优化数字化治理体系，提升大数据赋能效率

数字化基础设施和服务管理平台是数字乡村治理体系建设的基础，也是大数据赋能乡村治理效果好坏的关键。优化数字乡村治理体系可从数字化基础设施覆盖面、一体化平台两个方面着手：一是推进数字化基础设施建设，扩大数据网络覆盖面。通过推进农村宽带光纤、5G 移动网络等设施的建设，扩大网络覆盖面积、提高网络稳定性，同时降低互联网平台的使用费用，进一步降低信息流通成本。部分农村尤其是中西部山区的农村，网络信号差的情况经常发生，数字化服务水平较低，提高数据网络覆盖面需要重点考虑地区差异性，避免出现地区性的“数字鸿沟”。二是打造乡村数字治理一体化平台，提高治理精细化水平。通过将省、市、县、乡、村五级部门纳入统一平台，利用基层党员服务站建设“淘宝式”政务服务APP，打通线下线上反馈、解决问题渠道，通过对系统门户网站的子系统分类进行职责划分贯通基层到上级部门的数据汇集渠道，实现多个部门联动，提供更全面、更专业的服务。此外，数据赋能在于数据使用，而不是盲目搭建平台，部分地区尤其是基层单位为完成地区的数字化指标，建立大量的“微信群”“公众号”，但大部分闲置只为业绩考察，因此在考察搭建数量的同时更需要考察平台使用效率。

（二）注重大数据人才培育，夯实大数据赋能基础

乡村治理现代化需要大数据人才的支撑，技术作为人力资本的“溢出”，是促进大数据有效赋能乡村治理的关键。建设大数据人才体系需要从工作人员技能提升和大数据人才储备两个方面着手。一是培养基层工作人员的数据分析能力，提高数据服务效率。强化数据分析能力不能只注重更新硬件设备，要注重软件实力的投入。通过业务培训和专业学习提高内部人员的信息技术水平和应用能力，提高工作人员的大数据思维，提高数据在决策层面的应用频率和使用效率。二是注重大数据人才储备，培养适应市场需求的应用型人才。近年来高校频频设立大数据专业，在培养过程中应该把握市场需求，加大该专业社会实践和技能素养的要求，抓住农村大数据领域的人才缺口进行人才培养。同时，完善大数据下乡的政策支持，鼓励高校与基层组织建立人才实验基地，吸引大数据相关专业的学生参加乡村治理的建设，为农村的基层工作人员和村民进行知识普及和技术培训，发挥高校和科研院所的专业优势。

（三）完善数据共享机制，保障大数据赋能安全

任何事物发展必须有完善的运转机制作为保障。大数据赋能乡村治理需要具备完善的数据共享机制，可以从法律保障和数据共享模式两个方面进行保障。一是完善数据相关法律规范，为数据安全把好关。政府作为数据统筹主体，应完善数据所有权的管理体系，加强对数据收集、储存、使用等流程的管理。此外，政府部门通过完善数据使用法律，联合企业、社会组织等多主体建立数据使用规范，保障数据所有者的合法权益，对违规使用数据的行为纳入诚信档案，保障数据安全。二是创新数据共享模式，为隐私信息添“一把锁”。数据使用目的是通过分析结果厘清规律并为决策者和政策制定服务，乡村治理数据涉及个人、家庭、单位等多个方面，数据共享应避免公开所有原始数据。通过大数据平台采取数据可视化、问题导向式的数据展示模式，例如采取AI智能互动，发送需求由系统进行数据整理后反馈结果，可以有效解决传统共享模式的隐私问题。将数据可视化融入到治理平台中，采取交互式选项进行多角度、多领域的动态反馈模式，可以最大化发挥数据共享效果。

（四）推进宣教奖励落实，拓展大数据赋能渠道

乡村治理现代化离不开群众对政策的信心和支持，可通过宣传教育与奖励双重机制激发居民主动参与大数据赋能乡村治理以拓展大数据赋能渠道，具体可从提高宣教力度和落实奖励制度两个方面着手。一是提高宣教力度，提升村民的大数据适应能力。通过设立固定的宣教场所，如在各村党群活动中心设立大数据宣教点，对村民进行大数据的知识普及和基础技能介绍，可提高村民对大数据技术的适应能力，并在“传帮带”模式的影响下发挥“群体效应”，带动周边人学习，让大数据赋能渠道更加畅通、效果事半功倍。二是落实奖励机制，激发村民参与大数据赋能乡村治理的积极性。多主体治理是乡村治理的必要手段，而好的激励机制是实现大数据有效赋能共同治理的重要途径。对主动学习和推广大数据应用的村民进行奖励，构建乡村治理贡献积分制，开展“数字乡村学习标兵”“数字乡村突出贡献者”的评选，举办“数字乡村基础信息技能大赛”，根据参与主体的贡献程度进行物理奖励或者定期表彰，可激发更多群体的参与积极性。