中国共产党民族政策“以人民为中心”特质论析

狄鸿旭

中国共产党的民族工作及由此制定实施的民族政策,是党和人民意志的体现,也是国家建设和铸牢中华民族共同体意识的重要内容。关于民族政策的价值立场与发展特征,学界多立足国家建构视角论析,这与近代以来世界范围内以“民族国家”为主要形态的现代国家建设及世界格局有关。事实上,诸多“民族国家”形态的现代国家,都是由多民族或文化、认同等方面存在差异的不同群体构成,这就使得民族政策成为平衡差异,形成国家认同,提升“民族国家”政治能力的重要内容。就我国而言,中华民族是客观存在并发展的自在实体,具有历史延续性和文化整体性。在近代中国人民反帝反封建斗争中,在党领导全国各族人民革命并实现自身解放过程中,中华民族完成了由自在共同体到自觉共同体的转变,并开启新中国的现代国家建设和中华民族共同体建设。这就决定了理解中国共产党的民族政策及其实践历程,在参考世界范围内“民族国家”建设现实维度基础之上,还需要从政策实践的历史维度,认识政策的“非民族性因素”面向,理解民族政策融于党和国家全局工作中的整体性特征和人民性特质。本文即立足党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史的视角,重点对民族政策支持民族地区发展和社会民生建设等方面内容进行分析,凸显党的民族政策“以人民为中心”的鲜明特质,深化对党加强和改进民族工作重要思想研究,认清中华民族共同体建设的时代方位。

一、新民主主义革命时期:实现各族人民“解放”

“民族解放”是20世纪的时代主题。中国共产党成立后,担负起中华民族解放和国家独立的历史任务,通过民族政策实施,唤醒和组织动员少数民族投身中国革命和中华民族解放事业,在使少数民族获得自身解放的同时,实现旧中国一盘散沙向新中国中华民族共同体的转变。

(一)实现各族人民“解放”

近代中国对“民族”与“人民”的概念认识与理念发展相交织。梁启超、孙中山等在提出并丰富“中华民族”概念的同时,也关注了“人民”的概念。孙中山指出:“国家之本,在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国,即合汉、满、回、藏诸族为一人。是曰民族之统一。”(1)孙中山:《革命与共和》(孙中山读本),天津:天津人民出版社,2017年,第56页。但此类以统合为特征的民族、人民与国家建设理念及其所衍生的民族政策,在实现少数民族参与革命和国家建设方面的作用有限。而中国共产党在其早期革命纲领中,便承认少数民族革命中的自决权,实际是把少数民族解放置于优先地位。党中央取得长征胜利到达陕北后,日本帝国主义成为中华民族存亡的最大威胁,结合革命经验和内外部形势,党认识到少数民族的解放,必须也只能置于中国独立和中华民族整体解放中才能实现。民族自决权虽然是实现革命参与的有效话语,但不能嵌合到中华各民族在交往交流交融中已经形成自在共同体的实际。因此,党对于民族问题的处理,实际具有统合少数民族共同实现中华民族解放,进而将具有传统依附特征的少数民族人民,从各族地主阶级和贵族联合统治中解放出来的双重特征。

由此,中国共产党率先提出建立抗日民族统一战线,并结合民族政策,不断巩固发展这一战线,从而将少数民族力量,充分融入中华民族抵抗外侮的合力中。至1947年,内蒙古自治区成立,标志着党在解放少数民族时所面临的双重结构性问题有了新的创新性路径。通过民族区域自治形式,推进国家独立和中华民族解放,进而在“自治”框架下,实现少数民族群众的解放。这一模式推进了全国各少数民族聚居省区的加速解放,统一国家建设进程得到加快。在民族区域自治制度保障下,党结合民主改革,改变少数民族群众依附本地统治阶层的基础,进而完成对少数民族人民的“解放”,这一过程持续到新中国成立后的一个时期。

(二)动员少数民族群众投身革命,实现自身解放

中国共产党从成立之日起就兼具组织动员型政党和先锋队政党特征。在早期领导工人运动、开展城市革命过程中,就组织动员少数民族参加革命,中共二大、三大的党纲中,都对民族自决权问题进行了阐述。长征中,通过与少数民族的党军群互动,党进一步认识到“争取少数民族在中国共产党与中国苏维埃政府领导之下,对于中国革命胜利前途有决定的意义”。(2)金炳镐:《民族纲领政策文献选编:第1编(一九二一年七月—二○○五年五月)》,北京:中央民族大学出版社,2006年,第147页。党帮助沿途少数民族建立革命政权和武装,在民族工作中充分利用情感因素,把对少数民族的平等与尊重贯彻于政策实践,朱德、刘伯承等与格达活佛、小叶丹等人结下深厚情谊,天宝、扎西旺徐等一批少数民族青年参加红军,投身革命。在建立全民族抗日统一战线过程中,中国共产党提出《抗日救国十大纲领》,明确提出动员蒙古族、回族及其他一切少数民族共同抗日。为此,党专门成立了少数民族工作委员会;展开民族问题研究;在延安创办民族学院,培养革命骨干;创建发展大青山、冀中等以少数民族为主的抗日武装力量,并把“建立蒙、回民族的自治区”构想付诸实践。解放战争时期,党不断调整民族政策,团结各族人民为新民主主义革命胜利和自身解放而奋斗,结合正在“解放”中的少数民族,党的民族政策重心逐步转移至保障少数民族群众各方面权利上。

(三)各族人民翻身得解放,共同缔造新中国

“不懂得共产党民族政策的,不配当一个共产党员;不了解争取少数民族的重要性和不参加这一工作的,不配当一个好的红色战士!”(3)中国工农红军长征史料丛书编审委员会:《中国工农红军长征史料丛书·文献(3)》,北京:中国人民解放军出版社,2016年,第133页。新民主主义革命时期,中国革命面临强大的内外部敌人,党在民族政策的设计实践中,紧紧围绕实现各民族人民“解放”的主旨主线,通过由民族“自决”到“自治”,唤醒和组织动员少数民族群众,将少数民族自身解放的革命斗争融入中华民族反帝反封建革命斗争中,推动广大少数民族群众从中国革命的后备军不断成长为生力军。抗日民族统一战线聚合了中华民族的强大力量,中华民族最终战胜日本帝国主义,中国共产党成为抗日战争的中流砥柱,展现出中华民族先锋队的政党特质。此后,热绥察、新疆、西康、云南、西藏等少数民族群众聚居地区,先后获得和平解放,充分展示党的民族政策在实现各族人民解放过程中的强大效能。历史由人民书写,透过“和平解放”过程中政策策略与力量博弈,可见民族地区“人心归聚”的本质,体现了党的民族政策以人民为中心的特质。“中华民族的大翻身,中国人民的大解放”由此实现。

二、社会主义革命和建设时期:实现各族人民“平等”

社会主义革命和建设时期,党的主要任务是为中华民族伟大复兴奠定根本政治前提和制度基础。实现和保障少数民族的政治平等权利,改善生产生活条件,是少数民族群众的核心利益和迫切需要,因此,这一时期党将民族平等作为立国的根本原则之一,“以人民为中心”的特质主要体现在支持保障各少数民族获得平等政治权利,并逐步为改变他们因社会生产形态相对落后而在享受平等权利方面存在的“事实上的不平等”奠定基础。(4)各民族间“事实上的不平等”是马克思主义经典作家的重要观点,指在多民族社会主义国家,某些民族由于历史原因而造成其经济、文化发展落后,不能像先进民族那样行使法律赋予的各项权利的现象。在社会主义条件下,这种历史上遗留下来的民族间的事实上的不平等,主要表现在经济上和文化上。参见郑信哲:《马克思主义关于民族间事实上不平等的基本观点》,《学术界》2020年1期,第56—64页。

(一)实现政治权利“平等”

近代以来,中华民族共同体意识经历了由潜在自发到显性自觉的转变,在此进程中,各民族的民族观念进一步明晰。由于南京国民政府强调的“民族平等”成为流于形式和脱离实际的口号,(5)这一时期政策存在追求民族同化、边疆政策与民族政策混淆、针对少数民族具体支持措施难以落实等局限。参见严洪昌、李安辉、吴守彬:《论民国时期的民族政策》,《兰州大学学报》2012年第1期,第6页。因此,中国共产党立足革命经验和群众需求,兼顾传统和现实等因素,首先满足了少数民族对自身民族意识及政治权利的诉求,特别是针对大多数少数民族群众尚处于传统社会形态下,未获得现代国民政治权利的实际,明确少数民族是新中国政权中“人民”的组成部分,具有同等的当家作主资格,即政治权利“平等”,并以此为依据,在权利平等建设中进一步完成解放少数民族的民主改革。这一平等政治权利的获得,是在确认少数民族的中华民族共同身份基础上,承认其差异特征,而同样获得新中国国民政治权利,以共同建设新的现代国家。随着以民族区域自治为基础的民族政策体系不断成熟,在“国族(中华民族)—民族”的双层统一结构下,依托民族区域自治地方,为少数民族在政策方面赋予合理的制度安排,保障权利实现。这也为国家建设中进一步改变民族间的“事实不平等”提供了保障。

(二)着力推动民族地区社会改革进步

实现中华民族解放,成立新中国,就是要让各族人民享有平等政治权利,“民族区域自治”便是实现这一目标的基础要素。1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》、1952年的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》、1954年的《中华人民共和国宪法》等对民族区域自治和少数民族群众权利的法律规定,构成民族政策保障平等的法律基础。

在党领导团结全国各族人民,取得抗美援朝战争胜利,完成土地改革、镇压反革命等任务,开始工业化建设过程中,党的民族政策对加快民族地区发展和少数民族群众社会民生建设方面制定了大量具体支持举措,强调逐步发展各民族的政治、经济、文化(其中包括稳步和必要的社会改革在内),如清除民族歧视有形痕迹,发展经济贸易,推行牧区民主改革,消灭人畜疫病,推广定居放牧等,对民族地区实行财政、税收等照顾政策,实施一系列有针对性的文、教、卫支持政策和措施。社会主义改造初步完成后,民族工作总基调明确“把国内外一切积极因素调动起来,为社会主义事业服务”。(6)《毛泽东著作选读》(下册),北京:中央文献出版社,1986年,第720页。此后,民族地区大规模现代化建设持续推进,各民族交往交流不断深入。1958年起,民族地区开展农田水利建设、改造中低产田、办地方工业、修建乡村公路等基础建设。1964年“三线建设”开始后,民族地区建设了一批现代工业项目和配套铁路、公路等基础设施。同时期开始大规模建设生产建设兵团,屯垦戍边,发展生产,大批知识青年来到民族地区生产生活。在社会主义新型民族关系之下,民族地区经济社会发生深刻变革,各族人民生产生活面貌明显改观,在交往交流交融中中华民族共同体建设得到深化,各族人民群众共同建设新中国。

(三)保障各族人民当家作主,团结合作共同建设新中国

习近平指出,新中国“把民族平等作为立国的根本原则之一,……各族人民在历史上第一次真正获得了平等的政治权利、共同当家做了主人”。(7)习近平:《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》,《人民日报》2019年9月28日,第2版。民族政策是“民族”这一实体政治概念及相关制度安排的体现,更是中国共产党政党属性及其治国理念的外化。由于党代表人民利益执政,就决定了当时历史条件下,党的民族政策首先要解决中国历史上从未实现过的少数民族平等政治权利问题,在此基础上支持少数民族群众获得现代国民的各项权利保障。为保障实现各民族政治权利平等,党的民族政策通过民族识别和民族区域自治制度构建了民族平等的政治基础。通过民主改革,少数民族群众成为在新中国拥有政治权利的“人民”,共同当家作主建设社会主义,为进一步制定发展符合各民族利益和意愿的政策提供了保障。以人民为中心的特质进一步体现在帮助少数民族实现在中华民族共同体内部的“平等”,在推动建立平等、团结、互助的社会主义新型民族关系条件下,党的民族政策通过对民族地区教育、卫生、文化等全方位的支持,使少数民族人民群众生产生活面貌焕然一新,少数民族对中国共产党的向心力和新中国的认同感极大增强。党的民族政策强调“平等”,本质是改变历史上少数民族长期受歧视和不平等的状况,推动全体人民立足中华民族整体,共同建设现代化国家。党的民族政策还为政权巩固和社会主义建设提供了有力保障。“三线建设”、“知青下乡”等举措改善了民族地区基础设施,加强了各民族间的交往交流交融,中华民族共同体基础不断发展坚实,中华民族伟大复兴的政治前提和制度基础得以奠定。这一历史时期,保障平等权利、改善民族关系、改善生产生活,是民心所向,也是党的民族政策取得效果的基础。

三、改革开放和社会主义现代化建设新时期:推动各族人民“发展”

改革开放和社会主义现代化建设新时期,党的主要任务是为实现中华民族伟大复兴提供充满活力的体制保证和快速发展的物质条件。党的民族政策紧紧围绕各族人民对发展生产力和经济建设的迫切需求,围绕“发展”这一主题开展实践。

(一)推动各族人民“发展”

邓小平指出,“社会主义经济政策对不对,归根到底要看生产力是否发展,人民收入是否增加”。(8)邓小平:《邓小平文选》第2卷,北京:人民出版社,1994年,第314页。改革开始后,党进一步调整完善民族政策,为民族工作重心转移到经济建设上来,推动各民族共同发展繁荣创造了条件。改革初期,民族地区借助资金援助和政策支持等,使区域发展与全国经济建设整体相协调,为各族人民群众生产生活的进一步发展创造条件。1987年党的十三大明确建立社会主义市场经济体制总目标后,民族工作也明确了以发展为中心,经济建设居首位,加强民族团结的总体方针。此后,中央先后三次召开民族工作会议,聚焦民族地区发展,“发展”成为人心所向和大势所趋。苏联解体前后,国际国内形势变化和新型社会问题的涌现,共同发展成为统筹解决地区发展差距,回应群众现实关切的迫切需要。邓小平1988年提出“两个大局”战略初步构想,党中央依照“三步走”既定战略,适时推进东部发达地区和中西部协同发展。针对民族地区和少数民族群众的发展呈现速度不均、差距拉大、因发展产生的社会矛盾增加等局部特征,江泽民强调:“民族地区存在的矛盾和问题,归根到底要靠发展经济来解决。”(9)中共中央文献研究室编:《十四大以来重要文献选编》(上),北京:中央文献出版社,2011年,第449页。党的民族政策坚持以经济建设为中心,以满足人民日益增长的物质文化需要为出发点,推动社会生产进步,不断实现各民族共同发展繁荣,在坚持发展中解决发展中的问题。

(二)推动生产力发展,抓经济建设和改善民生

1980年,中央先后对民族工作做出一系列重要判断和指示。1982年修订的《中华人民共和国宪法》、1984年的《中华人民共和国民族区域自治法》等法律法规的颁布,使党的民族政策的法律保障进一步健全,支持少数民族文化、教育、卫生等事业的政策措施得到调整、充实和完善,为推动民族地区和少数民族加快发展提供保障。宏观层面,加大对包括民族地区在内的欠发达地区建设支持力度,陆续实施沿边开放和西部大开发、兴边富民等战略举措。微观层面则随着中国由“温饱”向“小康”迈进,重点通过教育、医疗卫生、文化建设、就业安居等多方面社会民生事业的具体政策支持,不断推进民族地区和少数民族群众提升发展动力,缩小发展差距,建设小康生活。改革进程中建立形成了“对口支援”、专项资助、财政照顾等多种推动民族地区和少数民族发展的中国特色模式与方式。(10)如1979年全国边防工作会议确定北京支援内蒙古,河北支援贵州,江苏支援广西、新疆,山东支援青海,上海支援云南、宁夏,全国支援西藏,1984年起国家统筹实施援藏工程43项。1980年起,恢复民族自治区域财政优惠待遇,并增加贵州省,同期先后设立“支援不发达地区发展资金”、“边境建设事业费”、“支援三西农业建设资金”等各类专项发展资金。针对改革中出现的东西部、内地沿海间发展差距问题,持续实施一系列推动民族地区整体发展的战略举措。依托国家战略,不断加快水利、电力、交通基础设施和基础产业建设,同时采取了一系列环境保护措施,有效合理开发利用资源。发展为了各族人民,发展依靠各族人民,贯穿于民族政策实践中。

(三)为改革建设保驾护航,创造中华民族伟大复兴的物质条件

改革初期民族政策的调整完善,有利于民族团结和边疆稳定,为改革开放营建了良好内外部环境,提升了中华民族凝聚力。改革进程中,既实施了一系列对民族地区发展给予支持照顾的具体措施,也陆续出台推动共同发展的战略举措。通过立足于包括少数民族群众在内的全体人民需求和对民族地区与少数民族的全面支持,使民族地区和少数民族群众逐渐分享更多改革红利。民族政策为降低改革风险、维护民族团结社会稳定发挥了重要作用。改革的突出问题是发展差距及社会分裂风险。随着社会主义市场经济建立,一些通过“民族身份”落实的民族优惠政策,开始出现政策执行与目标效果不符等问题,甚至诱发狭隘民族主义观念,形成民族事务领域的社会风险和不稳定因素。对此,党中央统筹“两个大局”,通过“西部大开发”等国家战略,推进协调均衡发展,强调“我国的民族问题必须放到建设中国特色社会主义的全局中来解决,解决好民族问题又有利于推进建设中国特色社会主义”。(11)胡锦涛:《在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上的讲话》,《人民日报》2005年5月28日,第1版。

在改革开放和社会主义建设新时期,党领导团结全国各族人民,在发展中优化调整政策,不断巩固社会主义新型民族关系,完善民族团结教育机制,保障社会整体稳定,围绕“发展”这个中心任务,不断解放和发展社会生产力,民族地区的经济社会在改革开放中实现日新月异,少数民族群众生活水平不断提高,发展基础不断夯实,为中华民族伟大复兴创造了物质条件。

四、中国特色社会主义新时代:建设中华民族共同体

新时代是实现第一个百年奋斗目标,开启第二个百年奋斗目标新征程的全新历史方位。党的民族政策的人民中心特质体现在以铸牢中华民族共同体意识为主线,实现“中华民族一家亲、同心共筑中国梦”,从而更好汇聚中华民族共同体的整体力量,向中华民族伟大复兴宏伟目标前进。

(一)建设中华民族共同体

随着我国现代化进程推进和深度融入全球体系,解决共同体内部由相对固定到有序流动所产生的新问题,需要以中华民族共同体建设为基础,才能更好建设和发展新时代的经济、社会、文化和观念体系等。因此,党的民族政策以铸牢中华民族共同体意识为主线,聚焦于中国式现代化进程中各族人民生活共同富裕和各民族共同性建设,以推动共同发展,实现共同富裕,铸牢中华民族共同体意识,建设中华民族共同体。

针对新时代发展不平衡不充分矛盾,党把少数民族和民族地区与全国同步建成小康社会纳入经济社会发展全局决策部署,发挥中央、发达地区、民族地区的积极性,在民族团结和地区协作中,政策推力与内生潜力有机结合,将共同体内部协同配合产生的力量转化为共同体整体发展的动力。把“精准脱贫”、“乡村振兴”和“全面建成小康社会”统一于“以人民为中心”发展理念中,在攻坚克难中实现“脱真贫、真脱贫”,实现不让一个民族掉队的全面小康;解决社会发展与政策运行的衍生问题,打牢中华民族共同体的经济社会民生基础。“以人民为中心”的出发点是满足人民群众对美好生活的向往,新时代人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长,群众的获得感、幸福感和安全感得到高度关注。党的民族政策由侧重少数民族身份为主要依据的普惠支持向“公平均等化”的精准支持调整转变,支持人民建设美好生活的“问题导向意识”更为明确,政策优惠措施直接落实到社会弱势群体中。针对新时代各民族大流动、大融居的新特点,党不断完善少数民族流动人口服务管理体系,实施有利于构建互嵌式社会结构的举措,为少数民族群众融入城市,共享现代生活创造条件。民族政策的主旨理念,“充分体现了中国56个民族对美好生活的向往和追求,并与人民的美好愿望和幸福生活息息相关”。(12)石硕:《铸牢中华民族共同体意识是人民美好生活的需要》,《中央民族大学学报》2020年第6期,第11页。

(二)同步全面小康、共同富裕,建设各族人民美好生活

党的民族政策以各民族共同发展进步为目标,将民族因素与区域因素相结合,瞄准民族地区发展尚不充分的贫困区域,集中力量脱贫攻坚,确保民族地区和少数民族群众同步实现全面小康。结合创新优化财政转移支持、对口援建措施,运用土地、金融、资本市场等多方面差别化政策支持,持续改善民族地区基础设施;发展优势特色产业,利用优势资源,推动产业结构升级,加快发展服务业、文化旅游产业,提升民族地区内生发展动力。探索脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接,不断巩固中华民族共同体的经济基础。对于新疆和西藏,分别制定更具针对性的建设发展政策,形成新时代党的治疆治藏方略。党的民族政策以各族群众共同建设美好生活为导向,强调“紧扣民生抓发展”,围绕群众关心盼望各类民生事项做出安排,推进民族地区基本公共教育服务均等化,改善少数民族群众居住条件,提升基层医疗体系建设和民族医药发展,大力开展生态环境保护和生态文明建设。着重补齐民族地区基层社会建设短板,提升社会治理体系和治理能力现代化,依法打击一切分裂祖国、破坏社会稳定行为。党的民族政策注重各族人民群众精神文化生活建设,推动建设中华民族共有精神家园,突出中华民族共同体的文化知识和历史记忆,强调正确树立中华民族历史观,围绕中华民族思想文化和价值观建设,构建铸牢中华民族共同体意识宣传教育常态化机制,引导少数民族群众在思想观念、精神情趣、生活方式上向现代化迈进。

(三)为全面建设社会主义现代化凝心聚力,为中华民族伟大复兴提供根本保证

党的民族政策为开启全面建设社会主义现代化国家新征程提供了有力支持。中国式现代化建设的普遍性和民族地区发展特殊性统一于“发展不平衡不充分”的社会主要矛盾之中。党的民族政策结合统一与自治、民族与区域因素,将民生改善和公共服务保障等体现人民需求和群众利益的领域,作为政策出发点和着力点,改善区域间的发展差距,支持贫困落后地区共同发展与共同富裕。资金、项目、对口援助等支持性政策更为精准聚焦,直接惠及基层群众,减缓了民族地区科层体系和政治生态中形成的政策惯性依赖。民族地区内生发展动力持续增强,生态环境建设、资源利用等方面的后发优势逐步凸显,为接续奋斗实现现代化创造了有利条件。党的民族政策为中华民族大团结和交往交流交融提供了充分保障,把侧重依据“民族身份”对少数民族的优惠照顾纳入“公共服务均等化”建设整体格局中,少数民族中困难弱势群体在教育、医疗、就业等方面的平等权益得到更好保障,为少数民族适应现代化节奏,紧跟现代化步伐创造了条件。民族工作涉及方方面面,方方面面都有民族工作,党的民族政策统筹把握人民群众政治权利、经济建设、社会民生和精神文化新需求,围绕铸牢中华民族共同体意识这一工作主线创新发展。这也是党在治国理政中结合中国内部多样性特点,对人类社会发展普遍面临的现代性危机,所采取的应对措施和治理探索。多方面的政策调整优化更好地满足了各民族和谐相处、和衷共济、和谐发展的美好心愿,各民族形成了“三个离不开”的现实格局和“四个与共”的自觉共同体,为实现中华民族伟大复兴奠定了坚实基础。

政策的创新发展,是在赢得民心、汇聚民意基础上实现的,而民心民意是铸牢中华民族共同体意识,推动各民族为全面建设社会主义现代化国家共同奋斗的基础要素。习近平强调:“面对复杂的国内外形势,我们更要团结一致、凝聚力量,确保中国发展的巨轮胜利前进。各族人民亲如一家,是中华民族伟大复兴必定要实现的根本保证。”(13)习近平:《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》,《人民日报》2019年9月28日,第2版。

五、中国共产党民族政策“以人民为中心”实践的启示

中国共产党团结带领全国各族人民走出一条中国特色解决民族问题的正确道路,民族政策的“以人民中心”鲜明特质成为党的民族政策发展调整的基础依据。

(一)价值属性是政策产生发展的根本立足点

现代国家主要通过政党意志体现国家意志并进行政策实践。中国共产党的使命和社会主义制度特征决定了“人民至上”这一立场清晰、持续稳定的价值属性,从而展现人民中心特质。党在诞生之初首先是工人阶级先锋队,因此,党的初期民族政策强调民族内部阶级对立关系及革命逻辑。在抗日战争中,随着党的革命观和群众观发展,民族政策向服务人民转变,中国共产党凝聚中华各民族力量,实现中华民族解放。新民主主义革命胜利后,民族政策的价值属性趋于稳定,“人民至上”成为政策最主要的价值坐标。由此,党的民族政策首先改变历史上长期形成的少数民族政治地位不平等,让少数民族平等享有现代国民权利。改革开放以后,聚焦支持各族群众迫切需要实现的“发展”,实现少数民族和民族地区大发展大进步。新时代通过“精准脱贫”衔接“乡村振兴”战略推进共同发展共同富裕,开启全面现代化进程。可见,党的民族政策始终是在“人民至上”这一价值导向下延续发展的,党的领导和中国特色社会主义制度有效保持了这一价值属性的稳定,并保障了政策成功实践。

(二)功能属性是政策制定实施的基本出发点

党的民族政策是围绕党和人民治国理政主要目标和任务和针对不同时期社会主要矛盾展开的,体现出围绕中心工作、服务事业发展大局的功能属性。如确立“民族平等”这一立国根本原则,实行民族区域自治这一基本政治制度,实施一系列具体帮扶措施,这些举措不仅有力推进基层政权建设,而且促进了各族人民对中国共产党和新中国的情感认同,进而为国家建设和中华民族的团结一致,开展对帝国主义的斗争凝聚力量。当落后的社会生产力与人民日益增长的物质文化需要成为社会主要矛盾时,党的民族政策围绕少数民族和民族地区的生产力发展和经济社会建设,实施了一系列重要战略和全方位的政策支持,为加强民族团结、维护社会稳定,实现中华民族从“站起来”到“富起来”提供了保障。当人民群众对美好生活的向往和发展的不平衡不充分成为社会主要矛盾时,民族政策以铸牢中华民族共同体意识为主线,有助于保障党领导全国各族人民着力解决发展不平衡不充分矛盾,共同建设美好生活,在中华民族共同体各项要素不断坚实基础上,形成各民族手挽着手、肩并着肩,为实现中华民族伟大复兴努力奋斗的局面。

(三)稳定的制度体系框架是党的民族政策不断调整完善的重要保障

政策的调整与治理风险并存,能够较好避免治理风险的政策调整,往往以稳定的核心理念和框架体系为前提。中国共产党的领导这一根本领导制度和全国人民代表大会制度、民族区域自治制度及围绕这些制度的法制体系,是党的民族政策的基本框架体系。当政策实施与预期目标不一致时,只有制度稳定,才能更好针对问题调整政策,更好达成治理目标。党的民族政策把优惠照顾转向少数民族困难群众和弱势群体在内的目标群体,加强精神文明建设和思想政治教育,弘扬中华民族传统文化和推广国家通用语言文字,通过多方举措不断促使党的民族政策不断完善,并适时作出调整。总体来看,基础框架保持稳定是党的民族政策保持动态调整并能有效避免治理风险,实现创新发展的基本依托。同时,党的民族政策保持动态调整,也有助于基础框架的发展完善,真正做到“坚持正确的,调整过时的”。

(四)铸牢中华民族共同体意识是新时代民族政策创新发展的前提

理论发展和政策实践都是“以我们正在做的事情为中心”进行的。新时代,我国仍处于社会主义初级阶段的基本国情尚未改变,共同团结奋斗、共同繁荣发展仍然是民族工作的行动纲领;另一方面,当今世界正经历百年未有之大变局,我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期,党的二十大已经开启全面建设社会主义现代化国家新征程,“正在做的事情”更为具体清晰,其目的正是为“动员和激励全党全国各族人民战胜前进道路上各种风险挑战,为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步”。(14)《奋力夺取全面建设社会主义现代化国家新胜利》,《人民日报》2020年10月30日,第2版。在中华民族共同体的政治、经济等方面建设充实巩固基础上,深入持续建设对中华民族共同体更牢固、清晰的文化认同和心理状态,才能够更好实现对全社会和人民群众的动员和激励,这是铸牢中华民族共同体意识成为民族政策主线的前提。在党和人民所擘画的发展蓝图中,铸牢中华民族共同体意识是瞄定第二个百年奋斗目标,为实现中国式现代化提供支持的,也是与中华民族伟大复兴的中国梦相伴随的。在中华民族共同体的基础要素更为稳固,中华民族共同体意识持续铸牢过程中,抓住当前重要战略机遇期,应对国内外环境深刻复杂变化,党领导全国各族人民,团结一心,努力奋斗,实现“十四五”主要目标和2035年远景目标,中华民族共同体将更为牢固坚实,民族政策的继续创新发展也将在此基础上展开。

一直以来,世界范围内各个国家的民族政策,多立足于国家建设角度设计和实践,并在国家与社会的二元结构框架内运行和调整。这使得政策往往成为国家与社会对立和博弈的产物,容易忽略“人”的需求。在当代中国,由于政党、国家与人民相统一所形成发展的制度框架和治理体系,使党对民族政策的设计实践超越国家与社会的二元对立模式,体现时代需要和人民需求。历史表明,党的民族政策实践具有推进中华民族伟大复兴的全局性特征,推动生产力发展和现代化建设的系统性特征,实现和保障人民群众根本利益的基础性特征,体现出“以人民为中心”的鲜明特质。