解决不动产登记历史遗留问题的几点对策

文／刘强、蔡晓丽、王彦香 高密市自然资源和规划局 山东高密 261500

引言：

不动产登记为物权法中的重要制度，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为，是公民或单位为保护其不动产权属和相关权益而进行的登记，它体现着国家的职能，因此在物权纠纷的法律诉讼、国家税收政策制定及个人征信管理等方面都具有重要意义，对维护不动产市场健康运营、保护公民财产安全以及交易安全都能够发挥积极的作用[2]。近年来，随着不动产统一登记的实施，因原房屋、土地分散登记时政策适用不同、政府职能部门监管不完善、开发企业履责不到位等原因，遗留下来大量不动产历史遗留问题，导致广大购房群众交房入住后长期拿不到不动产权证书，这严重侵害了购房人的合法权益[3][4]。由于政府相关部门、房地产开发企业等相关方在协调和处理历史遗留问题时法律依据和有效措施缺乏，这也导致了许多“历史遗留问题”无法得到有效解决，在不动产统一登记后，这一矛盾更加突出，“登记难”成为民生一大“痛点”，如何解决这些问题成为政府相关部门的难题。不动产牵扯千家万户的利益，是广大群众的重要财产，有效化解不动产登记历史遗留问题，有利于改善民生，改善营商环境，提升群众的获得感、幸福感。

1.不动产登记历史遗留问题的特点

1.1 问题的紧迫性

不动产是我国群众的重要财产，随着近年来房地产市场的活跃，不动产查询、交易、抵押等行为频繁，群众在保护自身财产的安全性方面需求迫切，而在《民法典》公布实施后，如何保障公民的合法财产权也成为政府部门的重要任务。这些历史遗留问题成因复杂、时间跨度长、涉及范围广，是群众最关心最直接最现实的利益问题，事关政府形象，同时关系到营商环境的好坏和社会的稳定，已成为社会各界高度关注的热点、难点、焦点问题。因此要提高政治站位，深刻认识化解历史遗留问题的重要性、艰巨性和紧迫性，把化解工作作为一项政治任务、一项民生工程，聚焦职能职责，全力化解遗留问题。

1.2 问题的多样性

随着不动产统一登记工作的推进与实施，由于原先房屋、土地分散登记造成的不衔接问题逐渐暴露。问题多表现在房屋土地权利人不一致；老旧城区房屋没有土地使用证或土地批准手续；以划拨土地进行商品房开发，没有交纳土地出让金；房地登记用途不一致；无土地权属来源文件；欠缴土地出让价款或相关税费；擅自改变用途；未经规划许可或规划核实；未经竣工验收备案；开发建设主体缺失或不具备资格[5]；已购住房的土地使用权被开发单位抵押或被司法查封等类型。这些问题有群众没有较强的法律意识造成，也有政府部门监管不到位和法律法规不完善造成的[6]，现行的法律法规缺乏相关处理措施，所有类似的问题都需要在实际工作中逐一探讨解决。

1.3 问题的复杂性

不动产登记牵扯到多个部门，需要住建、自然资源、规划、财政、税务、法院、公安、行政审批、发改等部门配合，此前相关环节管理不规范、不衔接等导致的各类历史遗留问题逐步显现[7]，各部门对处理历史遗留问题的态度也不一致，造成问题难以有效解决。而房地产开发企业建设手续不规范、欠债、项目被法院查封等问题更妨碍了问题的有效解决。有时同一项目同时牵扯到房屋、土地、规划、法院查封等多个问题，涉及多个部门业务，盘根错节，难以解决。有的房屋多次转移没有办理过户，原房主找不到或不配合、原单位不提供有关手续等难以登记。问题表现形式多样化，产生的原因亦复杂多元，无法正常办理登记或延续登记导致登记机构陷入进退两难的境地，既损害了登记部门的形象，也影响了不动产权利人的合法权益。

2.产生不动产登记历史遗留问题原因分析

2.1 权利人自身法律意识不强

权利人自身法律意识不强是造成问题产生的主要原因，一方面相关职能部门对《物权法》，现在是《民法典》中有关物权方面的法律法规宣传不到位，对有关法律条款内容变更不了解，导致有些权利人不知道如何合法的对自身利益进行保护。另一方面权利人自身对法律重视程度不够，不注重用法律来保护自己合法财产权。如不动产转移后不办理过户手续；或只办理了房屋过户，土地不办理过户；对开发商建设相关项目批准手续不关心，只关心房屋价格；或为省过户费而私下约定不办理过户手续；部分权利人甚至未办理审批手续而私自改变房屋、土地用途，这些都是导致形成历史遗留问题的原因。

2.2 法律规章制度不完善

分散登记前不动产相关法律制度不健全，法律之间衔接不紧密，在条文规定上存在相互交叉，各部门在办理各自业务时把握审查标准不严，造成登记行为存在瑕疵。这种现象在分散登记时不明显，但在统一登记后，执行标准统一，加之法律制度体系逐步完善，存在瑕疵的登记问题凸显出来，在不动产统一登记时不能办理。分散登记因执行法律法规制度标准不统一，这也造成了相关登记机关职责不清，部门利益冲突，最终造成了登记权利人的不合理负担[8]。

2.3 部门之间协作不畅通

在不动产统一登记之前，自然资源部门负责土地登记、房产管理部门负责房产登记、而农业和林业部门负责土地承包经营权和林权相关登记，各部门执行各自的法律法规，独立进行确权登记，相互之间缺乏有效的沟通协调，加之执法标准不统一，造成登记存在缺陷。如房产管理部门在办理房屋登记时对土地权属资料审核不严，而自然资源部门在办理土地登记时也没有考虑规划或房屋相关信息等。而处理这些历史遗留问题时需各部门密切配合，有些部门从自身利益出发不想承担法律风险，解决问题不出力，也是处理历史遗留问题的一大难题。

2.4 档案管理不完善

不动产登记档案对于处理历史遗留问题具有重要作用，而在统一登记前土地房屋档案存放各登记部门，因档案管理不完善，许多资料散乱存放，信息化程度高低不一，数据分散混乱、格式标准不统一不规范等，需要大量的人力、物力进行整合，短时间内无法转为标准的不动产登记数据，给统一登记查找准确的档案信息带来很大困难，处理权属争议带来难题。分散登记导致登记数据的分散存储和系统的不兼容性，而不动产统一登记则要求信息“完备、准确、可靠”，在处理历史遗留问题时因不能查找到准确的权源、权属资料，无法确不动产权利归属而不能有效解决，导致处理遗留问题时间延误。

2.5 早期测绘技术落后

早期房屋、土地登记机构使用的测量工具多为钢尺，有时甚至用皮卷尺丈量，测绘技术和面积计算方法也相对落后，面积、界址误差较大，尤其在大面积、不规则房屋和土地方面的测绘误差更加明显。不动产统一登记后，发现许多土地使用证和房屋所有权证仍为老旧证书，没有更换较新版本的证书，随着测绘工具和测绘技术的发展，测量精度更加精确，界址点坐标更加准确，这些老旧证书因原来测绘时的误差被放大，统一登记后因面积误差太大、界址不符、房屋割破土地宗地等现象较普遍，也是造成历史遗留问题的一个重要原因。

2.6 其他原因造成

改革开放后，一些地方政府为发展地方经济，在招商引资、旧城改造等方面出台一系列优惠政策，比如对有关税费给予企业一定数额的减免，在审批权手续方面进行流程简化，也是造成遗留问题的一个重要成因。比如：允许“先上车后买票”，导致许多厂房、楼盘存在建设、规划、用地手续不完善，欠缴税费等问题而无法办理不动产证书。另一方面由于土地、房屋法律法规出台较晚，政府监管部门对政策理解和执行力不同，政策宣传和监管不到位，一些企业打政策的擦边球，逃避政府部门监管，导致一些不动产项目在审批监管不到位的情况下出售使用，也是成为历史遗留问题另一个重要成因。

3.解决不动产登记历史遗留问题的对策

3.1 加强组织领导，夯实工作责任

切实做好解决不动产登记历史遗留问题工作需要强有力的组织和制度保障：一是成立领导小组。组织成立以市政府主要领导为组长，分管领导为副组长，住建、自然资源、财政、税务、法院、公安、行政审批、发改、各镇街等部门单位负责人为成员的解决历史遗留问题领导小组，全面负责组织协调、任务分工、责任考核等工作。二是建立联席会议制度。建立由领导小组成员单位参与的历史遗留问题化解联席会议制度，制定《实施方案》。本着属地管理的原则，由问题所有镇街提出，由联席会议召集人具体负责召集，对问题项目进行任务分工，相关部门按时间节点完成分工任务。三是加强沟通协调与信息互通。政府相关部门作为重要的协调者，在处理“历史遗留问题”过程中要明确职责分工，加强部门间的沟通协调和信息互通，最大程度地推动“历史遗留问题”的解决。房地产开发企业作为“历史遗留问题”解决的主体，与很多问题关联密切，应该充分调动其工作的积极性，主动承担责任、积极配合做好自身问题的化解工作。

3.2 广泛宣传发动，积极推进化解

加强舆论宣传，提高群众对问题化解工作的认识，降低矛盾的热度。一是加强媒体宣传，充分利用电视、广播、报纸等媒体，广泛宣传国家关于解决历史遗留问题的不动产方面的政策法规，让群众充分认识到国家保护群众财产权的决心，调动人民群众的积极性和主动性。二是加强窗口政策宣传，不动产登记部门作为各类不动产项目的末端环节办理部门，易成为历史遗留问题的矛盾的集结和爆发节点。不动产登记部门在办公区域设立专门咨询窗口，印发宣传材料，为业主解答不动产登记业务难点，接受有历史遗留问题项目业主咨询，向群众宣传相关不动产登记业务需要提供的材料等规章政策,引导业主到责任主体部门反映问题，由责任主体部门详细了解项目具体情况，在全市历史遗留问题联席会议汇报，由参与各部门提出意见建议，形成解决问题项目小区的具体工作路径，逐一化解。此外认真答复通过政务热线等渠道反映的问题，削除群众对不能办理不动产登记事项的误解，缓解矛盾。

3.3 制定政策措施，细化分解任务

研究制定出台解决有关历史遗留问题的规章政策，本着“尊重历史、面对现实，依法依规、稳妥推进”的原则，由市政府召集，相关部门参与，依据房地产管理、不动产登记相关法律法规及省、市政策文件精神，结合当地工作实际，制定出台切实可靠的当地政策文件，为相关部门解决历史遗留问题提供政策支持。比如，可规定不动产登记机构在办理房屋登记时应将历史遗留问题列入其登记范围，实行容缺办理。另外，在制定政策时应将涉及规划、建设、土地使用权等相关内容补充完善，为开发商或产权人办理不动产登记提供完善的法律依据，从而保障问题的有序解决，实现房地产市场的可持续发展。同时坚持并联审办、分类推进。根据召集人提请召开联席会议，遵循属地管理原则，由项目所在镇街为责任单位，将项目存在问题梳理汇总后向联席会议提报。联席会议对历史遗留问题，采取“一事一议、一案一策”的办法，确定责任主体及协办单位，结合各问题项目或小区的实际情况，以办理不动产证所需要件倒推梳理，坚持缺什么补什么，各负其责、同步办理。

3.4 分类施策，依法依规解决

在解决历史遗留问题时，坚持登记项目用地为国有用地的前提下，由政府联席会议根据“一事一议”原则，拟定办理路径，对有历史遗留问题的登记项目分类研究解决，坚持“缺什么补什么”，由相关责任单位依法补办相关手续，确保不动产登记依法依规，稳妥推进。

（1）对于早期房地产项目开发不规范，开发单位未取得规范的建设手续，致使部分项目迟迟无法办理不动登记业务，业主办证需求比较强烈。可依据国家及本地出台的相关文件规定，由联席会议确定办理路径，依法补办相关手续或证明。

（2）对于房屋买卖中购房人已履行完支付全部购房款、缴纳税费等相应义务，因开发企业或有关单位营业执照被吊销或注销等申请主体灭失，导致无法提交有效证件配合购房人办理不动产登记。此类登记，可依据国家及本地出台的相关文件规定，由所属镇街或市联席会议确定的责任主体出具权属确认证明，由登记机构在门户网站公告三个月，公告期满无异议或异议不成立的，可由买受人持买卖合同、购房发票、完税凭证及未登记原因说明等资料，单方申请办理转移登记。

（3）对于房屋已办理登记，房屋规划用途与土地用途不一致或者个别楼座部分超出批准用地范围等情况，现无法办理不动产登记业务。可依据相关政策规定，在申请办理不动产登记业务时，由产权人出具书面知悉此种情况证明，并在不动产登记簿中记载后，正常办理各类不动产登记业务。

（4）针对房屋已发放房产证，土地为国有划拨土地，房屋已办理转移登记的。此类小区依据国家相关政策规定，产权人申请不动产转移登记时按规定补缴土地出让金后办理不动产登记。

3.5 优化流程，解决“办证难”“办证慢”难题

探索启动“交房即办证”模式，实现“一网通办”。一是探索启动“交房即办证”模式。不动产权证办理是关系民生的一项重要工作，由于房地产开发项目周期长，“办证慢”“办证难”成为开发单位与购房业主发生争议、引发司法纠纷甚至影响社会稳定的重要因由。积极落实上级“交房（地）即办证”精神，探讨“交房即办证”工作，对未完成建设工程竣工验收备案的新建商品房项目，倡导开发单位主动申请“交房即办证”业务；对新增房地产开发项目在办理建设用地手续时，鼓励开发单位尽责担当，主动做出“交房即办证”承诺，新增房地产开发项目“交房即办证”能办尽办,实现不动产登记“交房即办证”工作新突破。二是优化流程，实现“一网通办”。不动产登记、住建、税务等单位加强业务协作，协同办公，实现一窗受理。进一步优化业务办理流程，实现工程竣工验收备案、测绘成果、网签信息、不动产登记信息共享互通，开发单位在项目竣工验收后即时申请完成不动产首次登记，群众通过“一网通办”平台申请办理税费缴纳、不动产转移登记业务，不动产登记部门实行网上受理，经审核登簿后，生成不动产权证书电子证照或打印不动产权证书，群众完成交房同时领取不动产权证书，实现住权和产权同步取得[9]。

3.6 加强行业监管，防止形成新的历史遗留问题。

在“历史遗留问题”中，由于房地产开发企业自身存在的问题、监管不到位等原因，造成许多房地产项目的房屋产权难以得到有效解决。因此，加强对房地产市场的监督和管理，建立完善的市场监管机制，对于规范房地产开发企业行为，促进房地产行业健康发展具有重要作用[10]。房地产项目从项目立项、土地取得、规划设计、开工建设，到建成以后规划验收、消防验收、单体验收、综合验收、直至交房、不动产登记以及以后的物业服务等涉及很多环节，涉及多个行为主体，在任何环节出现问题都易造成后续难以开展，各部门加强源头把控和全过程监管，在每个环节上进行精细化管理，把一些矛盾隐患消灭在萌芽之中，防止形成新的历史遗留问题。

结语：

不动产登记历史遗留问题是由多方面原因造成的，有特定的环境和成因，但并非无解，通过采取上述措施，各部门通力协作，深挖根源，分类施策，大部分问题是可以化解的。近年来，各地政府积极落实以人民为中心的思想，对不动产登记历史遗留问题高度重视，采取可行措施解决因历史遗留问题导致的不动产登记难问题，切实维护群众权益。在政府相关部门的积极推进下，多措并举、积极施策，取得良好的效果，群众关于不动产的登记诉求逐步得到解决，群众的获得感、幸福感得以有效提升。