楚雄州深化国有林场改革、促进绿色产业发展现状和今后发展思路

郭靖峰，龙延光

（1.楚雄州林草种苗工作站，云南 楚雄 675000；2.楚雄市经济作物服务中心，云南 楚雄 675000）

1 楚雄州国有林场基本情况

（1）楚雄州国有林场概况。楚雄彝族自治州属于云南省下辖的自治州之一，是人类发祥地，有着悠久的历史和灿烂的文化。楚雄州东靠昆明市，西接大理白族自治州，南连普洱市和玉溪市，北邻四川省攀枝花市和凉山彝族自治州，西北隔金沙江与丽江市相望，是省会昆明市西出滇西7州（市）及缅甸的必经之地，故有“迤西咽喉”之称。全州国土总面积292.58万hm2，林业用地面积216.76万hm2，国有林面积21.01万hm2，占全州林地总面积的9.7%，楚雄州国有林场国有林地总面积18.73万hm2，其中林地面积17.83万hm2，森林覆盖率86.3%，全州8个国有林场下辖26管护所，管护所下辖121个管护点、14个瞭望台。

（2）楚雄州国有林场深化改革情况。改革前全州共有26个县级以上人民政府批准设立、并经国家林业和草原局备案的国有林场，分布在8个县市，26个国有林场单位性质不同，保障渠道各异：有财政保障的全额拨款事业单位9个，差额拨款事业单位1个，自收自支事业单位2个，企业单位14个。根据云南省发改委和楚雄州林业发展要求，楚雄州按照“一县一策，一县一场”的原则，将分布在8个县市的26个大小不一、性质各异的国有林场整合优化为8个正科级公益性事业单位的国有林场。

2 国有林场深化改革成效

（1）明确了国有林场的生态公益性定位。一是明确了林场单位性质，按照党中央国务院、省州党委政府对国有林场改革坚持“生态导向，保护优先”的要求，楚雄州坚持国有林场改革以维护和增强森林生态功能、持续改善生态状况为出发点和落脚点，将全州国有林场功能定位为公益性事业单位；二是优化整合林场设置，按照精简、高效、规模化、集约化管理的要求，将全州26个大小不一、性质各异的国有林场优化整合为8个国有林场，解决了国有林场“小弱散，发展后劲不足”的问题；三是妥善分流安置了林场职工，原有林场在职的所有职工，由改革后新成立林场安置、聘用（保留国有企业职工身份、政府购买服务参与森林管护和公益林建设）、带编划转和定向招聘分流、申请自谋职业等多种多样的安置方式全部完成安置，所有的退休人员已全部统一移交社保机构实行社会化管理。

（2）理顺了国有林场与自然保护区的关系。一是林场与自然保护区所经营管理的国有林范围和面积完全重合的撤销国有林场，国有林场资源完全划归自然保护区经营管理；二是林场与自然保护区存在国有林交叉重叠的，将交叉重叠部分国有林划归自然保护区管理；三是未纳入国有林场和自然保护区管理的国有林，现全部纳入新设立的国有林场管理。全部8个国有林场都落实了国有林场的经营管护主体，经营管护的国有林地面积达到16.75万hm2，17个自然保护区经营管护的国有林面积约4.27万hm2。

（3）森林资源培育力度显著提高。楚雄州是云南省重点林区之一，全州国有林面积19.28万hm2，国有森林蓄积2081.73万m3。国有林区主要包括自然保护区国有林和国有林场两个部分，自然保护区（国家级1个省级2个）国有林面积5.13万hm2，占全州国有林地面积26.6%。国有林场经营面积18.78万hm2，国有林地面积17.85万hm2，森林面积16.92万hm2，森林蓄积量1634.82万m3，林木总蓄积1542万m3，覆盖率86.43%；全州国有林场现有141个管护站点、14个瞭望台，林区公路2171km，林道782.79km，防火线1394.03km，输电线路349.15km，通信线路63.08km，移动、电信、广电等公司企业建设的远程监控设施已基本覆盖了林区的重点部位；各级投入资金建设的管护房和水电路等项目的实施，极大改善了林区生产生活条件。

（4）绿色发展意识明显增强。通过国有林场改革和生态保护政策的宣传普及，社会各界和群众对“少砍树、不砍树，保护森林、保护生态、绿色发展”的理念普遍增强，绿色产业发展的良好氛围开始形成。同时在国有林区组建护林员管理队伍和森林消防专业队，林业行政案件、森林火灾连续多年呈下降趋势，盗砍滥伐案件明显减少，森林火灾、森林病虫害防治意识明显增强，有力地保护了绿色产业经济发展。

（5）国有林场森林经营成果喜人。国有林场围绕“培育优质森林资源保护利用、促进彝州绿色经济做大做强”目标，先后编制了中长期发展规划和国有林场森林经营方案，各林场都积极按照规划开展国有林场森林经营活动，通过经营，各个林场的绿色经济发展充满了活力，特别是承担了省级森林经营试点重担的双柏县国有林场，通过探索和实施省级森林经营试点，成功探索出“大径材培育+云南松退化林修复+优质景观林培育”“国有林场+康养”“林菌林药复合+森林康养”三种经营模式试点，获得了保护利用融合、优质高效、健康稳定的森林经营样板，2018年以来，双柏县国有林场累计实施了森林抚育5333.33hm2，封山育林1133.33hm2、异地造林666.67hm2，低效林改造666.67hm2，退化林修复333.33hm2，“科学经营森林、发展绿色经济”造就“金山银山”的理念在楚雄州国有林场得到了实践。

3  国有林场绿色产业发展情况

在改革进程中，国有林场牢固树立保护和发展两手抓，严守生态底线，始终坚持做到发展不停歇、工作不止步，围绕“发展抓改革、改革促发展”的要求，因地制宜积极发展林木种苗、核桃、茶叶、中草药、养殖等绿色产业项目，延伸产业链，通过实施保障性苗圃基地建设、林下种植养殖、科技创新等绿色产业发展项目，增加了林场职工收入，夯实了林区绿色发展根基。

（1）全面推进林草良种基地建设。结合打造绿美云南、乡村振兴与市场需求，加大林木良种选育工作力度，经过长期努力楚雄州已建成并保有林木种质资源基地16个，面积2429.47hm2。目前，楚雄州保留省级认定、审定林木良种分别为永仁县白马河云南松、楚雄市紫溪山华山松、大姚县三台泡核桃、楚雄市云新高原系列核桃、双柏县国有林场爱尼山云南松、双柏县桤[qī]木（别名水冬瓜、水青风）等6个品种。2020年全州造林良种使用率由2018年的63%提高到71%，良种意识得到进一步加强，种苗品质和造林质量进一步提高。

（2）国有林场保障性苗圃建设成效显著。一是全州8个国有林场充分利用国有林场的林地资源，建设17个育苗基地，总面积达92.01hm2，主要培育以云南松、青香树、香樟、凤凰木、滇朴等乡土树种为主的优质造林苗、城镇绿化苗、经济林果苗、花卉等工程用苗，育苗品种近60多个，数量达666.27万株以上，产值1500余万元；二是在楚雄市、双柏县两个县市建成了省级特色乡土树种保障性苗圃基地建设示范2个，苗圃基地面积20余hm2；三是和科研机构合作稳步推进，林草部门积极和科研院校联手，加强绿色产业发展的科技支撑力度。目前，全州先后建立多个专家工作站，设立了云南元谋干热河谷荒漠综合治理国家长期科研基地、楚雄州林业和草原科学研究所、永仁县橄榄研究所和大姚核桃研究所等科研机构，开展了多个地方植物品种种质资源调查，积极挖掘我州境内的特色乡土树种良种种质资源，总结推广了大批林木良种种植技术，强化绿色产业发展科技支撑，产研结合不断提高楚雄绿色经济发展水平和科技含量。

（3）资源保护和利用得到了融合发展。为积极推进国有林场资源保护和利用，把丰富的林木种质资源充分利用起来，培育出更多的特色乡土树种种苗，达到资源利用和林木种苗产业融合发展的目标，国有林场坚持资源保护和利用一起抓，种苗选育和产业发展一起抓，经济林苗木与绿化苗木一起抓，为林业实施的重点工程项目和生态保护修复、园林绿化提供品种对路、质量优良、数量充足的种苗。一是凝聚共识，整合多方资源，形成发展合力，稳步推动国有林场资源管护和种苗产业高质量发展，到2022年底，全州国有林场共建成苗圃基地17个总面积40.53hm2，培育云南松、华山松、核桃、滇朴、黄连木、清香木、榕树、茶花、马樱花、石楠、云南樱花、杨梅、凤凰木、四照花、天竺桂、女贞、迎春花、黄连翘、红椿、桤木等60多个品种的乡土绿树种，数量367.05万株；二是结合打造绿美云南、乡村振兴与市场需求，加大林木良种选育工作力度，2020年以来国有林场已被省级认定林木良种品种3个，提高了参与市场竞争力；三是逐步建立苗木供需对接机制，打通销售渠道，在苗木生产销售中，州、县林草部门加强信息引导，做好种苗的供需调剂，实现特色乡土树种保障性苗圃育苗社会效益和经济效益双丰收。

（4）林下种养殖经济蓬勃发展。楚雄市国有林场争取资金建设了人工梅花鹿养殖基地、天麻种植示范区、重楼种源纯化基地、林下养殖场等基地，种植中药材14.8万株；双柏县推进以黑山羊、生态猪、鸡、林蜂为主的特色林下养殖；永仁依托现有经济林开展林下经济建成人工促繁松露基地200亩。到2022年底，国有林场实施的国有林场巩固提升所有项目都通过了国家财政部门绩效评价检查评估，取得良好效果。

4 存在的主要问题

（1）事业编制缺口大、国有林场公益性服务职能不明显。由于历史原因，楚雄州国有林场多属企业性质，企业职工队伍庞大，1998年国家实施天然林保护工程以后，国有林场改革转向从事森林管护和公益性建设等公益性服务，不再以生产经营木材为主业，但是部分林场改革与其公益性定位存在差距，职工有意见有看法，尤其是财政经费渠道、预算拨付、社会保障等机制还未完全理顺。改革的时候各县市统筹调剂核定事业编制314名，但是事业编制缺口十分大，部分国有林场还存在企业身份的职工，职工工资保障渠道就是依靠国家天保工程管护费和林场自营收入解决，既要承担生产生态产品的社会公益职能，又要承担繁重的生产经营任务，这与林场所承担的“保护和培育森林资源、维护生态安全、提供生态服务”的公益性职能不匹配。

（2）基础设施建设欠账较多。全州国有林场虽通过多方筹集资金进行了大量的基础设施建设，极大地改善了林区生产生活条件和资源保护能力，但由于设施建设年代久，自然灾害受损严重，基础设施建设仍十分落后，国有林场林区点多面广，水电路设施等级低，维修成本高，资源管理信息化智能化监控设备建设滞后，交通设备陈旧落后，安全隐患大，资源巡护工作交通靠走，通信靠喊的情况普遍存在，森林防火、林权调处、案件查处等应急处置工作的及时性准确性难以保障，严重影响工作效率和工作积极性。

（3）发展绿色产业经济的后续资金短缺。林场管护设施建设、产业发展等建设资金不足，在很大程度上制约了林场绿色经济的长远发展，部分林场森林资源管护站点设施老化，森林资源信息管理系统和监测设施建设滞后，有的分场和管护点还不通网络，缺乏相应的信息管理系统硬件设施，职工生产生活条件受影响，森林防火应急扑救能力弱，运用先进技术水平低，难以满足新形势下对资源保护的工作要求。由于投入不足，国有林场现有产业不强，集约化经营水平低，结构单一，产品附加值低，科技创新能力有待提高。

5 对策和今后发展思路

（1）继续深化改革，加强人才培养，强化国有林场的公益性职能职责。一是要深化国有林场的改革步伐，积极向各级沟通汇报，促使各级党委政府和相关部门，落实国有林场改革相关政策，巩固改革成果，确保编制不减，逐年有计划增加事业人员编制，有计划招聘林业院校毕业生和专业技术人员到林场工作，采取多种方式加强职工素质培训，有针对性地专题培训，稳步提高国有林场的人员素质；二是建议上级研究出台放宽艰苦林区专业技术人员职称评定优惠政策，落实艰苦地区津补贴优惠政策，优先照顾解决林区职工子女就近就学，彻底解决林区职工后顾之忧切实稳定国有林场的队伍，不断增强林场活力。

（2）夯实基础，提升发展后劲。投入不足是制约国有林场经济发展的瓶颈。一是各级林草部门要积极争取政府经费保障，做好项目储备及争取，主动纳入国家发展盘子，努力向上争取一点，同级财政增加一点，内部挖潜节约一点，多方筹集资金，为国有林场的发展提供资金保障；二是重点投资解决国有林场落后基础设施的改善、森林资源监测体系和信息化能力提升、国有林场产业结构等短板，进一步促进通过林木种苗基地、森林抚育，林下种养殖业等产业发展，挖掘非木质资源开发，发展森林康养、森林教育等绿色产业，在严格保护资源的前提下合理利用林草资源，增加林场收入，不断改善职工生活条件，丰富文化生活，让职工安心工作，不断提升林场发展后劲；三是建设高水平科研推广基地。国有林场要继续与高校、科研院所开展合作，在森林资源保护、培育和利用等领域开展研究和成果应用，加快林业新技术、新标准、新成果、新机械转化和推广

（3）积极探索，搭建国有林场绿色发展基层设计。目前，由于没有国有林场绿色经营发展激励政策，国有林场守着良好的资源难发展，建议国家研究出台国有林场森林资源有偿使用管理等办法，督促当地政府落实非税收入返还政策，落实森林生态补偿制度列入公共财政预算政策，稳定国有林场经费保障，拓宽投入渠道，在保护好资源的前提下，建立完善国有林场发展激励机制，真正践行“绿水青山就是金山银山”理念。同时要在经费、设备、物资、人员保障上重点向林区倾斜，不断改善林场资源保护和自我发展能力，不断改善林区职工生产生活条件，发挥国有林场内生动力，使林场职工能全身心投入到林业生态建设上来，为建设森林楚雄、滇中翡翠，创造美好生活作出新的更大的贡献。