新型城镇化背景下“小产权房”历史遗留问题探究

周宗永

肥西县自然资源和规划局，安徽 合肥 231200

“小产权房”是人们相较于拥有合法产权房屋而言对其的一种通常称谓。其概念出现和成为社会关注的热点是从全国房价快速上涨的2007 年开始的，最早出现在城市化发展较快的东南沿海等城市周边，后伴随房地产热，在全国多地滋长。按照国家相关要求，“小产权房”不得确权发证，权属不受法律保护。为杜绝乱占农村土地进行无序的房地产开发或进行所谓的“新农村”建设，遏制此类不法乱象国家出台了一系列禁止性政策和措施，最终定性“小产权房”为房地产市场上的“黑户”身份。时至今日，随着城市化发展和城镇规模的不断扩大，不少早期建成的“小产权房”逐渐成了地方政府必须面对的房地产领域的历史难题。

所谓的“小产权房”是指城市化发展早期，在城市郊区或城市边沿占用农村集体土地而开发建设的对外出售或自用的房屋。其建设未经政府相关部门批准，未缴纳土地出让金等费用，无法取得合法的不动产权属证明，其通过开发建设或买卖转让所获得的“产权”也无法得到法律保障。“小产权房”不是法律概念，只是人们相较于拥有合法产权房屋而言的一种通常称谓。

“小产权房”主要集中在城市周边的农村地区和县城的城乡接合部，是中国城市化和土地利用的难题和现象之一①《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（自然资发［2021］1 号）。，“小产权房”的产权和登记问题也一直备受社会关注。一方面，因“小产权房”规划用地和建设施工没有经过合法的审批和监督管理，其产权缺乏法律保障，无法实现合法的房屋转让、继承、抵押、租赁等；另一方面，因“小产权房”开发建设和物业管理缺乏监管，没有相应的工程竣工验收，其建筑质量安全和人居环境也难有保障，但与此同时，“小产权房”却又涉及很多群众切身利益，尤其是低收入群体的财产权问题。因此，“小产权房”逐渐成了一个复杂的历史遗留问题和严峻的社会问题，亟需政府和社会各界的共同努力来面对和解决。党的十八大以来，为落实党中央以人民为中心，不断提高人民群众的幸福感、获得感的发展思想，解决城市化早期发展过程中因房地产开发热、监管不力等原因产生的“小产权房”的“身份认定”问题逐渐摆上了地方政府工作台面。

一、“小产权房”产生背景和原因

“小产权房”的出现与城市房价上涨密不可分，其概念出现和成为社会关注的热点亦是从房价上涨迈入快速之年的2007 年开始的，其出现有着特定的历史背景［1］。

（一）国家住房制度改革，取消福利分房制，全面实行住房商品化

20 世纪90 年代初期，随着发展社会主义市场经济思想的提出，国家开始实行住房制度改革，逐渐取消了过去的福利分房制度，全面实行职工住房商品化，培育房地产市场，通过市场的力量来解决城镇居民住房问题，房屋物权只能通过市场行为取得，城市房地产业蓬勃发展，逐渐成为带动地方经济发展的引擎，并且局地出现房地产供求不平衡矛盾，尤其是商品住宅供应不足，使“小产权房”产生具有了潜在市场条件。

（二）城市化快速发展，农村人口、剩余劳动力大规模向城镇迁移

随着经济的发展和城市化进程加快，农村人口和剩余劳动力大规模向城镇迁移，城市规模不断扩大，各类开发区、工业区、物流园区等大量涌现，城市住房需求的快速增长，导致房地产供求矛盾也不断加剧，而“小产权房”因未缴纳土地出让金等费用，能够带来一定暴利，诱使一些人铤而走险，让“小产权房”有了滋生的土壤和环境。

（三）阶段性的房地产热、高房价催生了“小产权房”

进入21 世纪以来，伴随我国改革开放不断深入和经济快速发展，一些城市尤其是一线城市和东南沿海经济发达地区城市的房地产市场不断升温，居住和投资需求加大，房价持续上涨，全国出现了几轮房地产热潮。开发商、炒房客、房产中介等各类市场角色纷纷登台，各类房地产市场需求不断加大，一些城市郊区农民或经济组织利用城镇周边集体土地或居民宅基地通过拆除联建的方式建设所谓的“商品房”，采取低于商品房市场价的形式，进行销售获利。由于土地没有经过合法的征拨、出让等手续，建设未经政府相关部门批准，未缴纳土地出让金和相关税费，土地成本低，其房价相对也较低，恰恰能够满足一些低收入人群或者无房人群的住房需求。导致“小产权房”在房地产较热区普遍开花，乃至屡禁不绝。

（四）法律政策不完善，政府行业监管缺位［2］

早期国家在房地产开发、耕地保护等方面的法律政策不完善，监管缺位，一些地方政府对城市建设中的违法建设监管力度不够，对其违法违规行为缺乏有效的惩处。同时“小产权房”的建设和销售行为一般较为隐蔽，以致“小产权房”在全国多地滋生和发展，势头强劲，触及国家政策红线。

二、解决“小产权房”问题的现实必要性

诚然，“小产权房”滋长带来了一系列问题和隐患，如：在房屋质量、消防等方面存在一定安全隐患；人居环境差，缺乏物业管理；不符合城市总体规划，阻碍城市建设发展和形象提升；违反耕地保护政策，导致乱占乱建现象，危及18 亿亩耕地红线；无法按规定政策进行权属登记，财产权得不到有效保障；冲击商品房市场，等等。但也在一定程度上缓解了城镇住房短缺的问题，为一部分低收入人群提供了安居的住所，对我国的城市化进程起到了一定程度的推动作用，甚至也为新农村建设和乡村振兴起到过作用。同时，“小产权房”又涉及很多群众切身利益，尤其是低收入群体的财产权问题，在很多地方，逐渐成了一个复杂的历史遗留问题和严峻的社会问题，关系到社会的稳定大局，亟需政府和社会各界共同面对和解决，彻底解决“小产权房”带来的历史遗留问题有着深刻的现实必要性。

三、关于“小产权房”历史遗留问题解决途径的思考

“小产权房”本质上属于违法建设，是不符合政策的“超规划房产”，是国家现行法律所禁止的，但却关系到不少群众的切身利益，尤其是低收入群体的财产权问题，涉及群众投诉和社会稳定大局。我们看到，近几年，在基本遏制住非法占用集体土地进行各类房地产开发的势头后，为落实中央以人民为中心的发展思想，提升群众幸福感、获得感，有些地方政府已开始对部分早期建设的、符合城市总体规划且已入住的部分“小产权房”进行了“身份合法化认定”的探索尝试［3］。通过加强规划和建设管理、加强法律监管等措施，依法合规分类有序地妥善处理，推动一部分涉及群众切身利益的“小产权房”权属登记问题的解决。同时，也出台了防止那些阻碍总体规划布局、存在安全隐患非法的“小产权房”、违法建筑等通过不动产登记合法化的政策。

一般认为，对于“小产权房”的主要处理，无非就是“转正”和“拆除”两种措施。政府需要通过加强国土空间规划和市场管理，对“小产权房”的具体情况进行梳理统计，研究出台分类处理的措施和政策，逐步加以解决。

笔者认为，全面解决“小产权房”长期积累的问题，妥善处理其权属登记的历史遗留问题，首先要牢固树立“以人民为中心”的发展思想和意识；其次，要提高对《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）及其实施条例中关于“建立城乡统一的建设用地市场”的认识和思维；再次，应根据国土空间规划和城市总体规划，科学合理区分不同类型，采取灵活有效、分步推进的方法和方式。在此基础上，出台具体的政策措施，逐渐为一部分符合城市总体规划布局、涉及较多群众切身利益且拆除难度大或无法拆除的“小产权房”完成“身份转正”，解决其权属登记问题，以实现部分群众的财产权问题，提升群众幸福感、获得感［4］。具体可从以下几方面入手：

（一）摸清底数

妥善解决“小产权房”历史遗留问题，首先应摸清“小产权房”家底。地方政府可以成立工作专班，将本城市区域内的所有在集体土地上违规开发建设的各类“小产权房”进行一次彻底的摸排梳理、登记造册，按既定条件进行分类梳理，为下步决策和制定解决措施提供基础性资料。

（二）科学分类

对于摸排梳理出来的“小产权房”，根据其产生的不同时间、不同情况、不同类型、不同区位，从本地实际出发，按历史发展的脉络进行合理划分、科学归类，通过部门会商、征询意见等方式，研定对每种类型的“小产权房”适宜的实施政策和实施路径。

（三）对标施策

根据国土空间规划和城市总体规划，区分不同阶段、不同类型，分别采用依法拆除、没收、补办手续、确认产权等方式，分期分类处理。

1．对于房屋质量、消防等方面存在严重安全隐患，人居环境恶劣，且不符合城市规划布局、严重阻碍城市建设发展的“小产权房”，坚决按违法建设处理，予以拆除或罚没。根据个体对象的具体情况，以无偿或有限度补偿形式，妥善合理解决［5］。

2．对于建设时间较早、符合城市总体规划布局、已入住且涉及多数群众财产权利益的，按规定程序给予“身份转正”，允许补办相关手续后办理权属登记。若涉及用地手续不完善方面问题，可根据现行相关政策处理。《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》第一项中规定：“对于其他建设项目，可以按照地方实际情况，分不同时间段、不同类型分别采取划拨、协议出让等方式按照项目建设时的政策规定补办用地手续。对于已经办理了房屋所有权登记的，经公告权属清晰无争议的，报经地方人民政府同意，直接按现状核发用地划拨决定书或者补办协议出让手续。”2019 年修正的《城市房地产管理法》第九条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外。”若涉及“小产权房”的建筑质量安全和消防安全方面问题，可采用委托第三方机构检测的方式解决。检测合格的给予权属登记，不合格的责令整改完善，无法整改完善的予以征收拆除，地方也可视情况给予或不予补偿。

3．对于其他类型的可视具体情况，根据新型城镇化的发展要求采取人居环境、物业管理等改造提升，抑或采取征收征用方式予以转正或拆除加以全面合理解决［6］。

（四）加强监管，注重舆情

进一步完善相关政策法规，加强执法监管，防止“小产权房”和违法建设再次抬头，严禁杜绝违法建设“搭车借道”，谋求身份合法化。同时关注舆情和群众的合理诉求，兼顾社会稳定大局，维护和谐发展局面。

综上所述，全面解决“小产权房”的历史遗留问题，需要政府、法律机构和社会各方面的共同努力，政府部门更要本着尊重历史、主动作为、勇于担责、人民至上的原则，通过相关法律法规的制定和完善、加强行政监管和执法督查等措施，维护群众既得利益，实现社会的和谐稳定与城市的规范化、可持续发展。