中国会计档案单套制管理探索研究

林子瑜

引 言

档案单套制指对于由电子设备生成的电子文件，在进行归档时，仅保管电子档案，不生成和保存纸质档案的归档制度[1]。在会计档案管理领域，2014年中国电信、中国联通、中国人保3家企业在国内率先启动了探索步伐，2016年发布的《国家会计档案管理“十三五”规划》明确提出有条件的部门可实施单套制管理试点，正式从国家层面鼓励和发起单套制管理改革运动，一直持续至今[2]。随着信息化程度的加深，国家大力推行无纸化办公，过多的纸质文件反而显露了资源浪费和占用存储空间的弊端。并且随着科学技术的发展，信息管理系统、计算机软硬件设备的提高，为会计档案的使用创造了有利条件。此外，区块链技术的应用为信息安全、信息泄露问题提供保障，实行会计档案“单套制”的技术条件已经成熟。同时，学术界对于“单套制”与“双套制”的讨论也没有停歇，一面是支持“双套制”的，如彭坚在《关于档案“双套制”管理问题的探讨》中提到双套制管理模式仍存在不少弱点，但有待技术的发展和时间的验证。又如吴玲在《浅谈档案“双套制”管理》中，表明其存在的必然性，并提出其核心是纸质档案与电子档案的接轨问题。对此，不乏有些学者提出反对的声音，例如刘宏伟在《“双套制”与“双轨制”对电子文件管理的影响》一文中提及“双套制”和“双轨制”的实施，仅是目前无法完全摒弃传统的纸质文件管理的权宜之计，电子文件的管理尚且不如纸质文件，未来的管理方式必将与国际接轨，这是不可逆转的趋势。沈欣瑜在《电子档案“单套制”背后的电子文件管理思想转变》一文中提到，“双套制”在今天的实践中反而更多地表现为归档电子文件时还要另外打印出一份纸质文件以归档保存，其便捷利用的先进性逐渐隐去。在此背景下，有必要全面梳理中国会计档案单套制管理探索的历程，总结其中的得与失，以启迪后续进一步探索的思路。

一、中国会计档案单套制管理探索的历程

（一）提出阶段

2013年财政部印发的《企业会计信息化工作规范》对电子会计文件的有效性提出了认可。2014年，国家发展和改革委员会联合财政部、国家税务总局、国家档案局在中国电信、中国联通、中国人保3家企业开展了电子会计档案管理和电子发票归档管理的试点[3]，针对于电子发票的归档及保存和电子发票系统与会计核算系统进行对接做了相关试点工作；在2015年，国家档案局联合财政部共同颁布了《会计档案管理办法》，其中规定了“符合规定的电子签名的电子会计资料是可以直接形成电子会计档案而不用再繼续生成纸质档案[4]”，此举正式规定了电子会计资料可仅以电子形式保存，会计档案单套制正式从规制上被提出。同时各地区单位也对会计档案实行档案信息化管理，生成所需要的会计档案归档保存，并减少会计凭证、会计账簿、财务报表等纸质文件。虽有相关法规的出台，但受限于进行试点的单位过少，所以并不能迅速获得认可。

（二）试运行阶段

2016年发布的《国家会计档案管理“十三五”规划》明确提出有条件的部门可实施单套制管理试点，随后便在2016-2018年，国家档案局陆续精选48家企业分批组织开展企业会计档案单套制试点工作，各试点单位分别在电子文件归档、存储“四性”检测、档案利用、三维电子文件、电子发票、电子证照等的归档问题方面开展了积极探索[5]，如中国石油化工集团有限公司施行财务系统平台电子文件归档试点；本钢集团有限公司开展ERP、OA 系统形成的电子档案管理试点；太平财产保险有限公司施行会计核算系统电子文件管理试点等。试点过程中，国家档案局通过多种形式全程跟踪指导，每年召开试点工作进度检查会，及时推广试点过程中形成的案例，保证试点工作的顺利进行。2017年，财政部启动财政电子票据试点应用工作；2018年，海关总署推行海关电子专用缴款书试点；广东省、深圳市等地税务局相继推行区块链电子普通发票试点。与此同时，相关法规也在进一步完善，财政部也对新旧《会计档案管理办法》的衔接问题进行规定，保证纸质档案能够顺利过渡到电子档案。

（三）推广阶段

基于前期试点工作的铺垫，档案部门对于试点单位产生的问题做了更进一步规定，2019年4月，在《国务院关于在线政务服务的若干规定》中明确了电子签章和电子证照的法律效力[6]；2019年10月，国家档案局针对企业电子档案管理系统功能做出了明确规定，并出台了《企业电子文件归档和电子档案管理指南》；在2020年初，财政部、国家档案局联合制发了《关于规范电子会计凭证报销入账归档的通知》，对电子会计凭证的范围作了统一规定，对会计凭证报销入账的合法合规性提出具体要求，其法律效力也得到了肯定[7]，拉开了会计电子凭证的序幕。2020年国家全面开展电子发票电子化报销、入账、归档试点工作，先后有广东省地税务局推行区块链电子普通发票电子化归档、南方航空公司也推出电子行程单电子化归档、中国铁路总公司推行高铁电子客票电子化归档等试点工作的展开。此后多个城市相继加入模仿形成示范效应，如长沙市轨道交通集团推行大数据技术的电子档案开发利用工作；太平财产保险有限公司试点电子发票归档和电子档案管理的工作；国家电网试点企业数字档案馆建设等。越来越多的中大型企业加入，能够积累经验，减少试错成本，也进一步推动了会计档案单套制度的实施。

二、中国会计档案单套制管理探索的特点

（一）相关法律法规不断完善

纵观会计档案单套制度规定的形成可分为以下几个阶段，第一阶段是形成总体管理办法，它规定了会计电子文件和会计电子档案的总体要求和原则，《电子档案移交与接收办法》和《企业会计信息化工作规范》都明确了实施目标以及肯定会计电子档案的法律地位；第二阶段是形成对应的业务规范，即细化电子档案管理工作，保障会计档案单套制度的实施，如《会计档案管理办法》《国务院关于在线政务服务的若干规定》以及《关于规范电子会计凭证报销入账归档的通知》里对电子签章的法律效力、电子会计凭证的范围及保存年限、会计档案的销毁程序等都作了明确要求，通过法律法规来弥补和完善试点单位所存在的问题；第三阶段则是制定系统建设方案，针对于电子档案管理系统以及对接其他业务系统的具体要求，有《企业电子文件归档和电子档案管理指南》里规定企业电子档案管理系统功能，以此来保障数据来源的可靠性[8]。可以看出，会计档案单套制的相关法规正在不断完善，这些法律法规的制定都为会计档案单套制的实施提供了良好的环境。国家也在为大力推进会计档案单套制度颁布了多项法律法规，分别从新旧档案衔接、会计档案法律效力等方面，规定了电子档案单套管理等具体工作要求，体现法律法规愈发完善的特点。随着电子档案管理系统、各类办公系统的建设和深入发展，电子档案单套管理逐渐从理论走向现实，在发展的过程中，法律法规也围绕着系统进行全面管理，保障单套电子档案的完整性、真实性，为电子档案价值实现提供保障。

（二）相关探索的步伐不一致

2016年底國家推行单套制改革试点以来，各部门单位在实践上仍存在较大差距，这主要体现在两个方面。一是区域分布特征的不同。由表1可知，会计档案单套制验收试点范围涵盖了我国16个省市，其中东部地区数量最多，占比超过其他地区的半数以上，而北京、上海、江苏、浙江是我国会计档案单套试点的重点区域，也是验收试点单位最多的地区，这些地区也是我国高新技术的聚集地，拥有开展单轨制建设的技术优势；中西部地区试点会计档案单套制的单位较少，基本聚集在湖南、湖北、陕西、四川等省会城市进行，总体来看，我国区域会计档案单套制试点建设还不够协调。

二是企业类型特征的不同。由表2可以发现，在48家试点单位中地方国企36家（占比75%），中央企业8家（占比16.67%），私营企业4家（占比8.33%）。总的来看，会计档案单套制试点工作得到了国有资本的大力支持，国企数量高达44家，占了所有试点单位的一大部分，仅有4家私营企业参与到会计档案单套制建设工作中去，包括东港股份、新奥燃气、上海现代建筑设计集团以及苏宁云商[9]。这种区别对待也间接体现了我国会计档案单套制体系的不完善以及对其管理信心的不足。

在会计档案信息化建设上，试行电子档案单套制的单位在实践中获得了经验和共识，如上海、浙江、广东等一线城市的企业。试点的单位仍以大中城市为主和发展状况好的企业，西部、二线城市和一些中小微企业仍以纸质会计档案为主或者是以双套制的方式记录和保存会计档案。另外，试点单位所使用的档案管理系统也各有不同，后台设置和储存格式也会不一样，实现数据共享较为困难。这种东西部发展不平衡和档案管理系统的不一会使得单套制不能更好地推广。

（三）探索的模范效应初显

中国电信、中国联通、中国人保3家企业为顺应方针政策，结合管理诉求，率先在我国开启会计档案单套制管理探索的步伐，进一步研发和优化电子文件归档与电子档案管理系统。在管理模式上，将电子档案管理系统与其他业务系统进行对接可以做到会计档案信息的完整，通过建立标准化的在线归档接口实现与其他业务系统对接的归档需求[10]；在技术保障上，安全权限控制机制的建立使在线浏览数据与原文件相互保持独立，设计全文索引、电子档案借阅、电子档案离线备份等工具保障电子会计档案数据来源可信可靠，实现会计档案的电子化管理。3家企业的成功试点在管理模式、技术保障等措施上发挥了良好的示范效应，据不完全统计，南粤交通集团、中国南方电网、浙江新华书店等四十余家试点企业借鉴中国联通、中国电信、中国人保3家企业的试点经验，创新本土企业会计档案管理方式，试点企业应用档案管理系统解决了实际技术难题，部分试点企业整体研发速度提高50%以上，为企业创造直接或间接经济效益，取得了有一定影响力的经济和社会效益，也涌现了一批有示范作用的优秀企业，为会计档案单套制的实现奠定了良好的基础。

三、中国会计档案单套制管理探索的趋势

（一）单套制管理系统日益智能

随着会计档案单套制的法律效力逐步获得国家认可，会计档案单套制所带来的低成本高工作效率特性，使越来越多的单位参与到相关试点工作中来，会计档案单套制将会是电子档案管理的发展趋势，单套制管理系统也会顺应时代的发展日趋智能，主要体现在以下几个方面。一是会计电子档案的“四性”检测，数字签名、CA认证、日期戳是当前许多电子档案管理系统所采用的技术手段，未来区块链、哈希值等技术将会参与到四性检测中，将各种数据进行分布式储存，通过点对点传输为各类电子文件进行存证保护，以此增加数据安全性[11]；二是档案数据采集，许多单位在收集档案的时候采用的是通过在线归档接口来完成档案管理系统与其他业务系统的对接，未来可以运用大数据、知识图谱等技术，实现档案数据自动聚类，通过非法途径获取数据只能打开乱码[12]；三是档案数据的利用，基于AI+OCR+NLP等技术，构建一站式档案利用服务平台可以促进档案向知识服务转变，实现档案管理从“数据”到“智慧”的全面升级。实行会计档案单套制不可忽视的就是电子文件的安全性、真实性、可靠性和可用性，即电子文件的“四性”检测。国内区块链的技术能够帮助我们解决这一难题，其具有防篡改、多方共同验证、分布式存储、密码学安全等特点，现如今我国已有“档案存证BaaS”平台，将该技术应用于档案管理领域，能够促进档案管理在归档、存储、传输、防伪和信息安全方面得到进一步完善[13]。此外，档案管理系统也应支持电子签章、数字水印等应用，可以帮助我们还原会计凭证的真实性，对重要的电子文件进行备份可以减少丢失的风险。总而言之，当前的会计档案单套管理模式仍存在不足，通过未来技术变革能够助力会计档案单套制管理系统变得更加智能。

（二）探索的试行单位将不断扩大

如前所述，尽管目前的试点区域和单位以东部相对发达地区和大型企事业单位为主，但相关探索已证明采用单套制管理的形式，无论从成本控制、便利程度，还是整体有效融入社会数字化转型的环境，其效益明显。在此背景下，会计档案单套制管理的探索单位将不断扩大。主要表现在以下方面：从地区分布上看，从以东部地区相关单位为主逐步拓展至中西部地区。东部地区的试点单位具有丰富的资源更易形成试点效应，如中国石化、本钢集团、中国电建集团都在电子文件归档、存储格式、元数据管理等方面完成了试点验收，所形成的经验能够借鉴到中西部地区，减少中西部地区的试错成本和容错率。从单位规模上看，从以大型企事业单位为主到逐步拓展到中小微型单位，从当前统计数据来看，试点单位多以央、国企为主，私企也是以东港股份、新奥燃气等这种大型私企为主，如东港股份实现了会计电子发票归档管理、新奥燃气创新了安全管理数智化新模式，这些企业能够以雄厚的经济实力来支撑，其示范效应能够应用到中小微企业上，助力会计档案单套制的发展[14]。一方面将会由银行扩展到多领域，另一方面也将会由大城市推广到小城市。相关政策的颁布和试点地区的试行会形成示范效应，试点的施行极大地缓解了业务人员在档案管理方面的工作压力，创造了一定的经济效益，档案管理部门应依据试点经验、国家政策以及单位文档的实际工作情况，因地制宜，完善档案管理制度，以标准化、规范化的方式逐步推动档案单套多领域多地区发展。

（三）相关的法律法规将进一步完善

當前会计档案单套制的相关法规已经在会计凭证范围、电子签章合法性、电子档案管理系统功能等方面都做了明确规定，会计档案单套制的实施势必会涉及到会计档案的系统建设、资源建设与管理、安全管理等方面，未来会计档案单套制的相关法律将会从以下几个方面进行改善。一是针对安全管理来说，通过规定相关条例，如元数据设计著录的要求、知识图谱数据归集的范围、区块链技术应用等相关条例以应对未来业务需求以及档案信息管理系统的安全性[15]；二是针对资源建设与管理来说，应对各门类会计电子档案的元数据与内容关联度、存储位置是否一致、电子文件归档环节等做出相应的要求，确保会计档案能被正常打开和使用；三是针对系统建设来说，应规定电子会计档案的离线备份、数据恢复等会计档案应急处理条例来预防档案因遭损毁或篡改导致的会计信息不全面[16]。会计档案单套制度必然会随着数字化时代的发展而逐步更新，相关部门应适时对所出现的新变化作出规定，以推动档案单套制度的发展。

（四）未来档案人才素养将会得到提高

因为单套制的实施会减少纸质档案的产生，传统的纸质档案管理模式并不能适用于电子档案，因此，档案单套制的实行会转变我们的工作方式、管理角色和管理意识。对于工作方式来说，档案管理人员由纸质档案管理工作转变为更多的依托于系统，通过在会计档案管理系统中建立电子档案与实物档案的关联关系，并对会计档案进行审核，为每一份会计档案建立全生命周期电子化管理记录。对于管理角色来说，档案管理人员会更偏重于数据的挖掘和利用，对档案信息的统计分析以及风险预判等，尤其对于会计档案来说，需要规避财务风险进行合理的金融投资[17]。对于管理意识来说，纸质档案模式下的管理人员处于信息的被动者，只是处于生成档案归档记录信息阶段，并不能从中获取有价值的信息，电子化模式下需要从业者发挥自身职能，掌握计算机技术来更好地利用信息。此外，针对思想观念来说，人们对于档案单套制仍持保守态度，加快完善网络信息的安全性和保密性有利于提高人们对档案单套制的接受程度，更好地推动档案单套制的发展。

四、结语

《“十四五”全国档案事业发展规划》对实施档案单套制管理的探索提出了档案数字化转型、技术赋能的新要求，显示出推广单套制管理在会计档案管理领域已是必然[18]。特别在当前，各行各业数字化转型不断深入，会计档案管理采用单套制，也是适应形势发展的需要。会计档案单套制模式不可阻挡，对该制度的探索可以使人们减少繁琐的流程，合理利用信息资源。虽然目前单套制模式仍不完善，不成熟的档案管理系统，档案管理人员的知识储备和转型，社会对档案单套的存疑等等，但这些都不能否认单套制的到来。通过探索该制度的特点、发展历程和未来前景，帮助人们更好地认识该制度，并能以积极的心态对待这种潮流。本文的研究成果，对于全面认识我国会计档案单套制管理探索的历程，了解其特点与趋势有着积极意义。特别是对于尚未实施单套制管理的单位有着启发效用。同时也应当认识到，当前会计档案管理领域的单套制度管理探索的水平尚不高，诸多问题尚需要结合新情况不断解决和完善，其将仍是一个不断探索的过程。

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作者单位：广西民族大学管理学院