新就业形态风险的系统治理:一个新的分析框架※

张宏如 伏翠干

内容提要：以新就业形态的风险研判与防范重大理论和现实问题为导向,置身新时代情境中分析当前新就业形态安全风险问题和未来发展格局演化的内在关系,厘清现象与本质、困境与根源的逻辑关联,强化风险意识,梳理理论脉络,研究新就业形态风险监测与风险预警等,前瞻性聚焦关键源头要素,全链条整合新就业形态资源、明确多元主体职责、扁平化快速响应,建构以“信息支撑、量化分析、源头干预”为主、“大平台共享、大数据慧管、大系统共治”新的分析框架,形成以预防为主、导控结合的多元主体系统治理体系,严守就业安全底线,去芜存菁,进而更好激发新就业形态新动能,推进治理体系和治理能力现代化,促进新就业形态高质量发展。

一、 引 言

新就业形态伴随着大数据等新信息技术的应用而出现,相对于传统就业形态,新就业形态呈现出组织方式平台化、雇佣关系灵活化等新特征。2015年中共十八届五中全会强调“加强对新就业形态的支持”,正式提出“新就业形态”。中国新就业形态进入快速发展通道,尤其是随着数字经济技术等发展,新就业形态壮大十分迅速。据国家信息中心研究,2020年仅共享经济从业人员就达1亿人,产值占GDP的比重达10%,2025年将占GDP的比重预计为20%,2021年中国灵活用工人数已经突破2亿人。新就业形态已成为未来就业的重要方向。但同时,新就业形态给从业者和社会带来的风险也同样呈现“井喷”之势,新就业形态风险带来的各种问题随之与日俱增,又适逢变迁性和转轨性社会问题叠加,“风险共生”现象凸显。特别是受新冠肺炎疫情冲击,稳就业保就业任务尤为艰巨,研究新就业形态的风险防控与系统治理极其重要。

综合国内外发展状况,新就业形态经历了“禁止约束”到“观望察看”到“鼓励发展”到“规制治理”四个阶段的历史演变。国内新就业形态风险治理的相关研究紧密嵌入于新就业形态研究之中,沿着概念、模式、趋势、治理对策等逐步深入,新就业形态重塑了劳动关系(纪雯雯和赖德胜,2016),出现 “自由人联合体”(宋逸群和王玉海,2016);导致自主承担风险(班小辉,2017),生产者与消费者、生产资料出现双分离,易致就业稳定性下降与工作贫困等(王俊和苏立君,2017),带来治理难度增加(莫荣等,2019)。综合来看,新就业形态的特点就是“新”:观念新、方式新、领域新,这些“新”导致的突出结果就是“风险新”。国外学界对新就业形态的研究开始于其风险导致的就业纠纷。目前对其界定尚无统一标准,代表性的有七类型说和欧洲改善生活与工作条件基金会提出的九类型说,都体现了风险性高等内涵特点。近年来的研究从外因到内因逐层深化,相关研究一直贯穿着风险内容主线,显示了新就业形态从宏观到微观等方面均存在就业不稳定等诸多风险。

纵观研究现状,当前关于国内外新就业形态风险治理的研究出现百花齐放的丰富画面。然而,总体而言已有的新就业形态风险治理的研究热度虽已形成,但成熟度还明显不够,呈现出“三多三少”的特征:回应性研究多,前瞻性研究少;静态性研究多,动态性研究少;单学科研究多,跨学科研究少。事实上新就业形态风险治理不仅是单一性个体问题,更是整合性社会问题;不仅是静态问题,更是动态问题;不仅是单学科问题,更是多学科问题。需要置于当前“新时代”更具高度和更为广阔视野中进行前瞻性系统治理,重视大数据驱动,避免“碎片化”研究导致的“人摸象”。“就业是最大的民生”,习近平总书记多次强调“重视风险研判”“注重系统治理”等,国务院连续六年提出加强对新就业形态支持。但是,新时代新就业形态正不断呈现新变化,新变化导致了传统的监管体系不匹配,而不匹配产生诸多新的风险,这些新的风险亟需新的治理。传统经验驱动的垂直化风险治理局限性日益凸显,所以亟须建立系统治理体系,促进新就业形态进入更宽广的发展通道。

鉴于此,本文以研究中国新就业形态的风险研判与防范重大理论和现实问题为导向,置身新信息技术革命、新经济产业革命的新时代情境中分析当前新就业形态安全风险问题和未来发展格局演化的内在关系,从变迁性社会问题、转轨性社会问题与全球性社会问题叠加的风险社会视角厘清现象与本质、困境与根源的逻辑关联,强化风险意识,梳理理论脉络,研究其风险监测与风险预警等,前瞻性聚焦关键源头要素,全链条整合新就业形态资源、明确多元主体职责、扁平化快速响应,建构以新的“信息支撑-量化分析-源头干预”框架为主、以“突发事件-逻辑分析-应急管理”为辅,以预防为主、导控结合的多元主体系统治理体系,严守就业安全底线,去芜存菁,进而更好地激发新就业形态新动能,推进治理体系和治理能力现代化,促进新就业形态高质量发展。

二、 新就业形态风险系统治理的逻辑起点

新就业形态风险是基于新就业形态在其发生发展过程中,相关联的各种风险也随之酝酿汇聚的情景中逐步产生的,这是由新就业形态的自身内外特性所决定。准确理解新就业形态的内在特性、风险的外在表现和治理的内外情境等,就是精准把握新就业形态风险的实质,这是新就业形态系统治理的逻辑起点。

1. 新就业形态的内在特性

“新就业形态”是对当前数字经济、共享经济等新业态发展过程中出现的新就业方式的特定称谓。目前,理论界主要集中于新就业形态的特点、发展趋势和政策等研究,认为新就业形态是与新经济形态相一致的一种灵活就业,将逐渐成为未来的主流就业模式(纪雯雯和赖德胜,2016)。这种提法与传统思维视角的非正规就业相比,更加积极正面,更加强调灵活就业的质量,能够凸显政策导向(冯喜良,2015),为解决结构性失业提供了崭新的政策思路(孙亚男,2017)。中共十八届五中全会公报中首次提出“新就业形态”的政策性概念。新就业形态是新“技术-经济范式”下的新就业模式,将在实现更高质量和更充分就业方面发挥积极的作用,但对传统的劳动关系和社会保障制度也提出了挑战(王娟,2019)。综合而言,较为代表性的观点主要有生产力生产关系说、灵活就业说等。生产力生产关系说是从生产力生产关系两个角度认识和理解新就业形态的内涵,其中,从生产力的角度新就业形态描述了在新一轮工业革命带动的生产资料智能化、数字化、信息化条件下,通过劳动者与生产资料互动,实现虚拟与实体生产体系灵活协作的工作模式;而从生产关系的角度来看,新就业形态是伴随着互联网技术进步与大众消费升级出现的去雇主化、平台化的就业模式(张成刚,2016)。灵活就业说认为新就业形态是依靠互联网技术尤其是移动互联网技术发展起来的有别于传统就业定义的灵活、自由的工作模式。最具代表性的就是中国就业促进会(2017)作出了较为综合的概念界定,指出“新就业形态是指与建立在工业化和现代工厂制度基础上的传统就业方式相区别的就业形态,主要包括伴随着互联网技术进步与大众消费升级而出现的去雇主化就业模式及借助信息技术升级的灵活就业模式”。这个定义从现象层面阐述“新就业形态”,对后续相关研究具有较大启示意义。

在已有研究基础上,本文将“新就业形态”定义为:建立在新信息技术革命和新经济产业革命基础上的工作内容服务化、雇佣关系灵活化的全新劳动力资源配置方式。这个定义创新之处在于突出了风险性,注重了立体动态性,体现了三个维度层面的含义。一是基础维度上,新就业形态的基础是信息技术革命、产业革命及消费升级推动;二是工作内容维度上,新就业形态的特点是服务化,这是基于新就业形态主要集中于第三产业的现实逻辑;三是雇佣关系维度上,新就业形态是灵活化,而且时空上是传统就业形态正在进行时、尚未完成的结构性变化(张宏如和刘润刚,2019),具有鲜明未来属性。

2. 新就业形态风险的外在表现

新就业形态的定义内涵也直接决定了新就业形态风险的外在表现,也就是主要风险类型。当然,新就业形态也具有十分突出的赋能效应与就业替代效应,但从风险视角来看,其风险主要依次体现为三个方面:一是服务化工作内容加上新技术导致信用风险严峻,监管体系缺失。集中体现为信用风险指标,包括信用制度、技术等。现实表现为线下不规范问题在线上被快速复制放大,网络违法犯罪、网络诈骗、网络传销、非法P2P集资等快速蔓延,通过大数据等对消费者“杀熟”、侵犯隐私等现象层出不穷。二是更迭快的技术产业基础导致失业风险突出。集中体现为失业风险指标,包括产业能力、基础稳定性等。根据世界银行统计,占中国工商企业99%的中小企业中,真正运用互联网业务的仅占44%,90%以上的企业缺乏通晓信息化与工业化的复合人才,传统企业数字化转型难,不确定性高,新经济深度创新匮乏,新就业形态目前集中在低端,仅批发零售就占33.6%,被替代性与就业极化现象凸显;就业质量不高,结构性矛盾更加凸显。低端扩展拉低了人力资源配置,低技能、高技能岗位持续扩大;另外新就业形态产业能力不足,被替代性突出。企业管理模式转变不够,缺乏数字化服务平台,新就业形态小微企业融资难,缺乏新型融资模式,创业失败率高达80%(郝建彬,2017)。三是雇佣灵活导致社会保障风险堪忧。集中体现为社会保障风险指标,包括职业保障、公共政策滞后等。根据中国就业促进会的调查(中国就业促进会,2017),75.6%的个人网店受雇员工没有参加任何社会保险,全国电商物流从业人员近一半工作年限都在一年以下,而同时跨省流动比例却在50%以上,存在极大的变动性。共享平台大规模使用众包、外包、劳务派遣等用工方式,扰乱了正常秩序,全国劳动争议案件中,判定存在劳动关系的案件高达58%。

新就业形态的新技术新经济基础维度、服务化内容维度和灵活雇佣关系维度内在特性决定了新就业形态的信用风险、失业风险和社会保障风险三个主要风险类型的外在表现,进而依次形成了新就业形态的失业风险、信用风险和社会保障风险三个风险主要指标体系,这是新就业形态风险治理的逻辑脉络。

3. 新就业形态风险治理的时空情境与矛盾

新就业形态作为新生事物,其风险的理论本质上是社会综合问题在就业新情境下的新反映,是日益增长的新需求与新供给之间的矛盾,是新业态背后巨大的产业与监管方式方法相对滞后之间的矛盾。新就业形态目前的各种风险也说明了中国新就业形态现有发展格局已经到了一个“转折点”,快速发展的同时又充满了矛盾和不协调(李文明和吕福玉,2015),实践对理论的迫切需求以及理论面对新就业形态复杂性暴露出来的“窘迫”状态更加接近该领域理论创新萌芽的“临界点”。站在新信息技术革命与新经济革命的高度分析这些重大结构性矛盾与当前新就业形态运行和格局演化的内在关系,有助于准确把握新就业形态的发展趋势,分析新就业形态理论机理,有助于夯实新就业形态发展的根基。“就业是最大的民生”。但是,目前中国新就业形态的资源条块分割、体系还不尽配套(杨伟国等,2018;朱松岭,2018;张浩淼,2019)。新技术等新生产力因素的演变促使新就业形态正在呈现新的势头,而相关传统的就业标准、就业政策、社会参与等已不能契合当前的新就业形态;更为重要的是,新就业形态本身就具有资源性、融合性、技术性、服务性、灵活性的方向特点(钟开斌,2019),新就业形态发展中的各种问题源于行业、公共管理、公众等诸多层面,如网约车的出现,带来恶意竞争、行业摩擦、安全等问题,涉及监管部门、行业和公共安全等多方面,单一条线的治理已不能从根本上解决问题。目前的治理方案呈现碎片化,协同性系统性不够。

因此,亟须建立新的系统治理体系,把握新就业形态长远发展的基本方向,按照理论分析、方法机制与实践应用的逻辑脉络,融合资源和相关要素,形成“信息支撑-量化分析-源头干预”,其中,信息支撑是大平台共享的前提,量化分析是大数据慧管的手段,源头干预是大系统共治的起点和归宿,三者之间相互影响、相互促进(图1中的双箭头所示),形成新就业形态风险治理的“大平台共享、大数据慧管、大系统共治”新的系统治理体系框架(图1),进一步推进新就业形态治理体系和治理能力现代化,打通新就业形态“任督”二脉,促进新就业形态发展进入更宽广的快速通道。

图1 新就业形态风险的系统治理框架

三、新就业形态风险系统治理的信息支撑:大平台共享

新就业形态本质上是依托新一代信息技术发展起来,出现的问题也主要是新信息技术运用带来的连锁性问题,未来必须要充分运用新信息技术进行规范。所以依托新信息技术构建信息共享平台是事关系统治理全局的基础。

1. 信息支撑是新就业形态风险治理的关键环节

新就业形态风险问题归纳起来都还是目前新就业形态发展总体质量不高的具体表现。其中,信息安全风险问题渗透到新就业形态的各个方面,是影响新就业形态发展的“牛鼻子”,因此,研究新就业形态信息安全风险,可以形成以点带面的效应。新就业形态本身就是运用互联网对传统稳定雇佣式就业模式的颠覆,与建立在工业化和现代企业制度基础上的传统就业方式相比,新就业形态以互联网作为媒介、摆脱了传统模式的时空限制、雇佣关系更加灵活、就业形式更加多变、去雇主化特性更加显著(曾湘泉和徐长杰,2015),所以新就业形态在快速发展的同时必然也存在着新信息技术运用带来的各种风险,而且风险一旦形成就会通过互联网平台快速扩散,作为“互联网+”环境下的就业新模式,更加迫切需要具备风险识别和防控能力。因此,建构新就业形态的精准信息支撑体系,非常有助于新就业形态的运行过程中识别风险、防控风险,为新就业形态的健康可持续发展提供“防风险”保障,为新就业形态的系统治理提供技术性支撑与基础。

2. 共享平台是信息支撑的有效载体

新就业形态的信息体系复杂多变、类型庞杂,需要有权威可靠的汇集平台,形成信息的集成,从而有利于相关风险识别。建立新就业形态的信息共享平台,就是精准针对新就业形态的典型特征,诸如组织方式的平台化、雇佣方式弹性化、就业边界扩大化等,而且新就业形态的各类就业模式大部分也是以互联网平台为媒介,掌握新就业形态的总体状况、发展状态、潜在风险,从而为新就业形态的大数据系统提供实时、准确的数据平台支撑。新就业形态的工作模式大部分是在互联网智慧环境下开展,改变了原有的个人与单位之间单一、排他的雇佣关系(魏巍等,2019),带来了自雇型、多雇主的新就业模式,工作过程、工作状态能够被高度感知,个人隐私、商业秘密、社会安全风险有可能随之大幅度上升。通过收集整合高维多源新就业形态数据形成新就业形态的信息共享平台,设计新就业形态的数据标准化与交换规范,可以有效满足新就业形态的典型模式,诸如,威客、对客、圈客等中交易型服务的供需双方、平台方、管理部门等多方用户的实际需求,通过新就业形态信息共享平台,制定应用服务接口、构建运行环境、共享应用机制,有助于建立和完善数据汇交,及时更新升级并逐步完善相关的技术标准规范,形成良好的新就业形态信息支撑保障,有助于开发新就业形态管理共享平台原型系统。

3. 风险识别是共享平台的建构主线

建构新就业形态信息共享平台,需要根据学理性和系统性,结合“智慧社会”建设,设计新就业形态评价监测指标体系,通过设计新就业形态的数据标准化与交换规范,建立平台数据共享激励机制,开发共享管理系统。围绕新就业形态的风险形态识别、风险评价、风险预警、风险应对等,以平台的新就业模式为对象,对产业发展风险、权益保障风险、组织管理风险、诚信风险进行重点剖析。研究建立新就业形态的数据共享交互平台、信息应用服务网络、责任清单等,并通过使用计量经济模型和关联型要素分析模型,识别关键风险因素并对风险进行分类研究,探究风险的成因和机理,研究开展信息监测,在线证据保全、在线识别、源头追溯等,构建起新就业形态的信息平台、信用安全平台及产业风险平台,形成新就业形态的“互联网+监管”共建共享的信息沟通平台。

新就业形态的共建共享的信息沟通平台主要功能是明晰新就业形态的风险类型与传播路径。分析新就业形态的信用风险、失业风险、社会保障风险等主要风险类型及其传播特点;研究风险感知等心理反应路径、公众效应等社会参与路径、社群规范等文化价值路径等风险传播路径,结合新就业形态信息技术特质,分析网络风险放大效应,揭示其显性和隐性影响,探究风险渗入人口、环境、技术、社会经济结构中的综合影响和非线性特征,研究从风险-触发事件-危机的动态发展,结合信用风险、失业风险、社会保障风险等主要风险的源头性关键因素,从而构建起风险识别体系,为新就业形态风险的系统治理提供平台支撑。

四、新就业形态风险系统治理的量化分析:大数据慧管

新就业形态风险系统治理的量化分析是建立在信息支撑的基础上,通过“大平台共享”,实施“大数据慧管”。其中“慧管”是既带“智”,又兼“善”,运用大数据信息,实现对新就业形态的风险动态监测、科学评估和实时预警。

1. 新就业形态的风险监测

运用大数据及智能信息技术,结合公共数据,针对新就业形态的三种主要风险,定期提取及时性数据,建立关联模型,分析风险参量。如信用风险主要分析消费数据、行为数据,推荐、投诉在线评价数据等;失业风险主要分析从业人员指数、代表性就业招聘网站供需数据、新增企业与关停企业数据等;社会保障风险主要分析投保、劳资纠纷、相关重点群体就业状况数据等。构建新就业形态风险动态监测模型,包括大数据支持系统和大数据分析系统两部分。大数据支持系统中,通过传统的数据获取方法与基于大数据平台的动态数据采集工具相结合,实时捕捉新就业信息变化,定期提取即时性数据,构建“新就业信用数据、新就业保障数据、新就业可持续发展数据”为一体的新就业形态风险动态监测基础数据库,该数据库储存数据来自外部数据源,如从各大就业招聘网站适时抓取新就业供需动态数据,从微博、论坛等网站适时抓取就业相关热词,从相关政府部门采集代表企业用电量数据、税收数据等微观数据,动态采集统计部门定期发布的诸如采购经理人指数(PMI)、从业人员指数、制造业新订单指数、原材料库存指数、新增企业数量与关停企业数量等相关指标数据,采集重点行业就业结构比、区域人才集聚指数、代表性就业网站供需数据、重点群体的稳健性等指标的数据。将上述源数据分类放入大数据支持系统中,考虑数据的多源异构性,通过相关软件,建设异构数据交换平台以实现对数据的清洗、转换,解决不同数据存储系统表达的不一致性,生成规范完整的数据,实现新就业形态风险监测系统的信息集成。通过大数据支持系统,面向定期采集数据采用批处理引擎,可以实现智能化采集新就业形态风险监测的动态信息。将大数据支持系统集成的数据导入大数据分析系统中,采用相应并行内存计算技术对上述海量多源异构数据进行快速挖掘和处理,对新就业形态风险的关键指标进行动态监测,将新就业监测指标数据转换成决策分析数据,实现新就业形态信用数据、新就业形态保障数据、新就业形态可持续发展三个子系统的在线监测,从而实现准实时动态监测新就业形态风险的运行状况。

2. 新就业形态风险指标体系的构建

以促进新就业形态高质量发展为总体目标,根据新就业形态风险的主要类型,对应分解形成动态监测的细分目标,设计新就业形态风险指标体系。传统就业形态下,通常会运用失业率、就业率、劳动力市场参与率等常规指标衡量就业市场的变化情况。新就业形态的兴起,提高了劳动力的流动性和灵活性,多重兼职、自由职业以及流动性自主创业扰乱了传统的定义和衡量标准,就业和失业边界越来越难以衡量。鉴于新就业形态风险评价指标体系是由相互作用的众多因素构成的复杂系统,需要结合新就业形态实际情境,研究其风险评价体系构建中的具体问题。需要运用定性分析与定量分析相结合的综合方法,诸如在新就业形态风险评价指标体系设计中采用层次分析法,将新就业形态风险看成一个大系统,通过对系统的多个因素进行分析,划分出各因素之间的相互联系的有序层次,上一层因素对下一层因子起支配作用,从而形成一个自上而下的逐层支配的指标体系。在确定因素与因子相对重要性和权重时,采用德尔菲法和因素成队比较法等相结合的方法,选取新就业形态风险评价体系的构成因子,确立指标体系,设立“信用风险”“失业风险”“社会保障风险”三个准则一层,也是一级指标;“信用风险”下设“信用制度”“信用技术”“信用文化”等、“失业风险”下设“就业能力”“产业基础”“就业稳定”等、“社会保障风险”下设“劳动报酬”“职业安全”“社会保障”“满意度”等准则二层,也是二级指标,每个准则二层下面再设立若干个指标层,也是三级指标。建构形成新就业形态风险评价指标体系。进而通过德尔菲法、因素成队比较法等方法,确定新就业形态风险评价指标的相对重要性,进一步确定权重,构建起新就业形态风险评价指标体系。

3. 新就业形态的风险预警

在新就业形态风险的动态监测数据的基础上,根据新就业风险的关键指标变量,形成完整的建模数据集,形成指标变量与风险等级之间的初步规则数据库,将新就业形态风险指数转换为风险等级,构建新就业形态的风险研判与预警系统。运用计量经济模型和关联型要素分析模型,识别关键风险因素,并对风险进行分类研究,探究风险的成因和机理,利用统计学的方法获得各个指标的分布和联合分布,给出预警结果的可靠性分析,确定适合国情环境的预警指标阈值,结合初步规则数据库,进行二次筛选,修正规则数据库。最后,利用验证数据集进行交叉检验,最终形成新就业形态风险预警机制。根据预警的风险级别,给出防控的策略和建议,对于高级别风险将形成预警信号并向相关管理部门主动推送,进而跟踪预警信号处置流程,直至形成最终结论或风险管控方案,形成一个风险预警、通知、处置和关闭的闭环处理流程。分析风险扩散的时间窗口,研究风险消减及其评价,通过最优分割法分析风险阈值,及时研判“风险链”,构建新就业形态的信用风险、失业风险、社会保障风险等风险评估体系。以新就业形态供给侧的源头性核心指标组成新就业形态供给向量,以需求侧的源头性核心指标组成新就业形态需求向量。在新就业形态风险指数的基础上,以新就业形态高质量发展为设计理念,选择新就业信用数据、新就业保障数据、新就业可持续发展数据为驱动坐标,运用供给需求模型和古诺博弈模型推导新就业形态高质量发展子系统的最优行为边界,为更加科学、精准地掌握新就业形态风险提供分析支撑,增强就业形态风险的检测能力。通过各子系统间的相互协同,建立供需协调机制等手段,对新就业形态风险监测数据中心的数据进行智能分析,从空间行业横向和时间纵向维度将协调发展过程中各类动态信息、新就业形态风险的空间行业分布情况、各类统计报表等重要信息及时发布,为政府部门提供辅助决策支持。同时,基于上述动态监测模型,借助基于大数据技术的ETL算法工具,突破经典统计学的束缚,通过监测新就业形态风险发展每半年或年度的数据变化,形成适用性强、敏感度高的新就业形态风险的动态监测系统。

五、新就业形态风险系统治理的源头干预:大系统共治

新就业形态风险系统治理的源头干预是建立在信息支撑和量化分析的基础上,通过“大平台共享”“大数据慧管”,按照新就业形态高质量发展需求,对象上统筹全产业链、主体上统筹多元合力、环节上统筹全过程、方法上“大动脉与毛细血管”多措并举,厘清政府、市场和社会等多元主体的职责定位与责任边界,探究系统治理路径,全链条整合资源、融合边界,研究成立相应信用风险、失业风险、社会保障风险防范的战略联盟,明确相应规范、制度,分类服务精准监管,建立活力有序、良性循环的新就业形态发展生态系统,形成“大系统共治”。

1. 创新新就业形态风险防范的系统治理机制

一是系统治理的价值整合机制。新就业形态的涌现,在业态运行、市场监管、劳动关系和社会保障体系、公共就业服务等方面都呈现出新的方式,自然就导致了相关管理的不适应等等诸多问题。由于这些问题牵涉到政府、企业、社会组织、从业者等多个利益相关者,单一治理主体难以有效应对(金菊等,2021)。因此,需要在制度层面上构建多主体协同的价值整合治理机制。包括主体、目标、原则等,主体上明晰政府市场社会等多元主体的职责定位,目标上严守安全底线、促进其高质量发展,原则上需要注重安全底线思维与鼓励创新并重。

二是新就业形态协同治理的运行机制。包括信息联动机制、预防预警机制、应急处置机制等。首先,对多元主体系统治理的有效性以及可能引发的主要风险,形成新就业形态协同治理的预警机制,设置预警指标、确立预警原则和预警度、构建预警流程,并设计预警处置机制。其次,系统治理的行为核心在于有效地全程督导。为此,基于共享理念和相关信息技术,分析全程督导的关键因素和动机,设计有效的分布式数据集成策略,提供协同决策方法,并针对沉积在政府、平台企业、社会组织等治理主体内部的基础数据,提出有效识别和数据交换,生成高质量督导信息的技术实现和制度优化途径。再次,事后问责反馈,应建立在科学评价基础之上,稳健的评估指标应体现新业态协同治理过程及其对参与者行动所产生的影响。为此,需要在建立新就业形态系统治理的评价指标体系基础上,通过指标综合评价等,精准识别出对新就业形态系统治理产生重要影响的关键因素和作用机制,为事后问责反馈,提供精准依据。最后,需要创新制度、全链条整合资源、融合边界、形成系统治理路径,研究成立相关信用风险、失业风险、社会保障风险防范的战略联盟,突破传统的组织边界,形成资源共享的联盟结构,明确相应运行架构,放宽准入门槛,在严守安全底线前提下探索扩大免罚清单等容错监管方式,研究“互联网+治理”,探究跨部门跨层级跨区域的协同运行体系。

三是系统治理的系统保障机制。包括全程督导机制和评价优化机制等。首先,创新和规范新就业形态下协同治理的政策供给研究。对于角色缺位、竞争无序或职能难以充分发挥的治理主体,提出相应的培育、支持或规范化的政策供给,并分别对各种政策进行评估,找出政策优先序。其次,利益问题对新就业形态协同治理的稳定运行至关重要。为此,需要研究激励相容、互惠互补的利益平衡机制,具体包括激励参与、资源配置、权责匹配等。最后,创新在线模式,诸如在线签署等,探索新型人才从业评价,通过行政处罚等法律问责、平台评价等行业惩戒、公益诉讼等社会惩处形成精准监管,保障人、财、物,确保技术与决策的“不断链”,实现“全面治理+全程治理”。

2. 完善新就业形态风险防范的系统治理体系

新就业形态系统治理,是一项复杂的工程。从风险防控到过程管理,从单一视角到多方位协同,从制度设计到实践应用,需要社会认知的不断适应、政府政策的积极包容,劳动者自我责任意识的进一步觉醒(王树文和韩鑫红,2015;孔微巍和胡耀华,2019),从而推动一个实现政府、市场、社会与个人共赢的,“人人尽责,人人受益”的可持续发展新业态。

一是完善“政府指导”体系。中共十八届五中全会将支持新就业形态上升为国家层面促进就业的重要举措。要实现新业态更高质量发展和更充分就业,系统治理视阈中基于政府层面的新就业形态治理尤为重要,既需要通过内部协同,实现新就业形态治理的政府职能的创新升级,更是政府、市场、社会“三位一体”外部协同的基石。首先,需要包容审慎监管、释放活力,尊重新就业形态的“百花齐放”,营造良好的政策环境;其次,完善法律法规、协同执法、依法监管,完善新就业形态的法律法规,让新就业形态有法可依;同时,优化服务,激发效能,建立数字政府,强化数字教育培训等人力资本提升,保障民生(关博和邢伟,2018),整合智能,让技术为管理服务,使“互联网+新形态”成为常态。

二是完善“市场主导”体系。首先,推进新就业形态产业基础高级化,推进“互联网+创新创业”,提高新业态产业的价值;新就业形态是经济业态发展、市场竞争与技术进步交互作用的必然结果,以政府为领导,市场作为“看不见的手”,在新就业形态治理上理应发挥重要作用。其次,促进新就业形态产业链现代化,建立全产业链的全面质量管理,用好市场机制这只手,通过市场机制的撬动,加强产业链监管、平台评价等,形成末端倒逼机制;通过良性的市场竞争,激发就业市场主体中企业和个人的积极性;依靠市场机制发展分享经济平台,通过平台撮合实现供需双方的直接对接,提高社会经济效益;同时,建立新就业形态的行业自律体系,创新监管模式,以行业市场管企业,使市场治理内部协同不断优化,完善标准认证,强化行业的信用治理。

三是完善“社会督导”体系。新就业形态是一种非标准、非正规、非典型、非传统的就业形态,体现了中国新时代用工和择业的新变化与新趋势(王杨和马俊,2016;常凯,2013),新就业形态面临的问题是社会的问题,也是社会的发展趋势(蔡昉,2013),因此需要依托社会力量来治理和解决。研究社会力量的协同参与路径,建立风险共治社会信用体系,促进信用制度、技术和文化的协同,增强风险意识,强化社会监督,实施“互联网+服务”,形成成果共享。首先,建立新就业形态的格局共建社会治理体系。研究社会力量的协同、参与路径、优化新就业形态从业群体人力资本、社会资本和心理资本。其次,建立新就业形态的风险共治社会信用体系,重点培育新就业形态的社会信用文化,注重信用制度、信用技术和信用文化的协同,实现从“计算信用”到“诚实信用”的转变;同时,建立新就业形态的成果共享社会治理体系,实施“互联网+服务”,使更多新就业形态优质资源惠及社会公众,提高新就业形态的社会认知和社会认可。

3. 建构全链条多元主体协同的治理流程

新就业形态的系统治理,需要基于协同治理视阈,结合协同治理理论,由政府主导、市场引导,依托社会倡导,构建三视角多层级全过程的协同治理制度体系,并考虑不断变化的技术、经济因素变量,依循事前预警-事中督导-事后评估的逻辑脉络,从事前审核、事中规范、事后担责的风险治理全流程形成分类部署和全面统筹。在做好单个视角内部协同的同时,更不容忽视政府、市场、社会三部分的外部协同,从局部出发,考量各部分的相互影响,相互制约,赋予新就业形态协同治理体系更多的灵活性和发展性,尤其是进一步优化新就业形态的公共政策(孔微巍和刘晓熹,2021),以此推动促进该体系的不断优化,使之成为一个不断“生长完善系统”。协同政府、市场和社会,注重要素之间的系统性作用机制,“既见树木更见森林”,形成全链条整合的系统治理流程(见表1)。

“大平台共享、大数据慧管、大系统共治”的新就业形态多中心系统治理体系,明晰了政府、市场主体、社会组织与公众等在新就业形态发展过程中的角色治理定位,形成新就业形态的系统治理的全新框架体系和顶层设计,完善了系统治理的预防预警机制、监督问责机制、协同机理机制、信息联动机制和标准评价机制,通过新就业形态系统治理路径,实施“互联网+服务” “互联网+生产” “互联网+参与” “互联网+治理”,建构起了新就业形态“政府指导、市场主导、社会倡导、风险防控”“三导一控”格局的“大平台共享、大数据慧管、大系统共治”的多中心系统治理体系。新框架体系全程贯穿协同性系统性分析,鉴于新就业形态发展结构性矛盾的出现,不是一两个偶然因素就能够决定的,而是由多种必然性因素和世界经济整体性变局所导致的,涉及经济社会的宏观形势变化和多重宏观政策的实施,以及相互交织、相互抵消的复杂情况,所以必须从系统的层面上加深对总体性发展格局和趋势的研究,以确保新框架体系的整体性和系统性。同时新框架体系“聚焦重点”,确保系统治理的有效性和针对性。所有的宏观经济社会现象都是由千千万万个微观经济社会活动所决定,新时代新就业形态的重大挑战也是与数不清的微观层面的具体矛盾问题及形势任务有密切联系。新框架体系在内容上聚焦安全风险防范的核心难题,确保新就业形态的安全底线,实现新就业形态的创新发展与包容审慎监管并重。

新就业形态风险治理是由相互作用的众多因素构成的复杂系统,未来的研究在理论层面需要运用马克思技术控制等视角,进一步分析新一轮技术变迁对劳动过程与结果会产生怎样新的影响,深化对新时代新就业形态的新现象及其内在规律的研究和把握,丰富新就业形态理论的新成果、新思想、新认识。在研究对象上需要更深层次聚焦于可塑性大的新生代员工,聚焦于其人力资本、社会资本、心理资本等内在特点和外在发展需求,结合新就业形态背后的经济社会变动的趋势。中国新就业形态类型多样,大中小城市特点多样,社会经济文化发展变化多样,这些多样性的特性决定了中国新就业形态的多样性、复杂性,所以必须结合群体实际与区域实际分类实施,准确认识新时代新就业形态的内外规律,剖析新时代新就业形态的新问题,构思应对新时代新就业形态新形势、新矛盾、新情况的系统性策略,围绕国家战略,对新时代新就业形态结构性矛盾以及新就业形态深度结构调整方向做出前瞻性分析和预估,从而为构建起新就业形态的审慎包容监管体系、科学研判新就业形态风险、实施智慧治理等奠定重要基础。