世界银行营商环境新评价体系探究及启示

吴汉洪,赵 楠

(中国人民大学 经济学院,北京 100872)

党的二十大报告指出,“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”,强调“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。良好的营商环境是一个国家或地区经济软实力和综合竞争力的重要体现[1],优化营商环境、激发市场主体活力、促进高质量发展成为近期经济工作的焦点议题。

一、营商环境基本概念

营商环境这一名词出自世界银行自2003年开始每年发布的《营商环境报告》[2]。世界银行在2023年5月发布的营商环境新评价体系《方法论》中给出了营商环境的最新定义,“不受企业控制且对企业生命全周期各阶段行为方式产生重大影响的一系列条件”[3]。“这些条件覆盖面非常广泛,从宏观经济政策到微观经济法规都有涉及”[3]。国内有学者提出,营商环境是指一定程度上影响区域市场主体行为的一系列因素和条件的总和,包括政治环境、经济和市场环境、法律环境、融资环境和社会化服务环境等因素,是市场、政府和社会相互作用的结果[1]。笔者认为,营商环境涵盖了一个经济体或者城市为商业活动整个过程能够顺利运行所提供的各种条件及其周边环境的总和。营商环境的良好与否对企业的发展和经济的增长具有重要影响[4]。好的营商环境,就是好的企业发展环境,是高质量发展的重要基础。

目前,世界银行等国际组织开展了多项有关营商环境的研究项目,主要包括:营商环境报告(Doing Business Report)、投资环境调查(Investment Climate Survey)、营商环境与企业表现调查(Business Environment and Enterprise Performance Survey)、物流绩效指数(Logistics Performance Index)、全球经济展望(Global Economic Prospects)、全球治理指数(Worldwide Governance Indicators)、人力资本指数(Human Capital Project)、联合国毒品和犯罪问题办公室统计数据(United Nations Office on Drugs and Crime)等,这些项目都涉及了影响营商环境的具体指标。在过去几年,世界银行《营商环境报告》在经济体国际形象、国际资本流动等方面起到了重要的风向标作用[5],成为全球最有影响的国家治理绩效评估指标之一[6]。

二、世界银行营商环境评价体系发展脉络

1.“营商环境”评价项目

2002年,世界银行启动营商环境(Doing Business,以下简称DB)评价项目,依据该行专家组编制的“营商环境评价指标体系”,通过对133个经济体定量数据的收集分析[7],以国家或地区为基本单位对全球经济体进行量化排名,评价中小企业在这些经济体投资经商的便利与友好程度。自2003年开始,世界银行连续发布年度《营商环境报告》[7]。至2020年,世界银行对全球191个经济体进行了评估。

2.“营造利商环境”评价项目

2021年9月16日,世界银行高级管理层决定中止《营商环境报告》及其相关数据的发布,并宣布将研究制定新的评价方法用来评价营商和投资环境。新的评价方法在原有方法基础上进行改进,听取了世行专家、世行外部有资质的学者以及从业人员的相关建议,吸纳针对《营商环境报告》方法论所做的《外部小组审查》中的建议,并在全球公开征求了意见。

2022年12月,世界银行正式发布营商环境新评价项目《概念书》,暂定项目名称为“营造利商环境(Business Enabling Environment,以下简称BEE)”。BEE项目《概念书》介绍了项目的基本目标和方法,引入一套初步指标,并提出了项目实施方案。《概念书》明确,从2023年开始对世界主要经济体分三批开展首轮评价。中国香港属于第一批,自2023年1月启动,于2024年4月前发布第一份评价报告;内地和台湾地区属于第二批,自2023年6月启动,于2025年4月前发布第二份评价报告;第三批将在2024年6月启动,于2026年4月前发布所有评价报告。澳门地区不在首轮评价范围内[8]。

3.“营商环境成熟度”评价项目

2023年3月31日,世界银行明确新项目名称为“营商环境成熟度”(Business Ready,以下简称B-READY),并于5月公布了《方法论手册》及《手册指南》,明确了项目的指标设置、调查问卷、评分指南和数据收集方法。至此,世界银行营商环境新评价体系B-READY的框架基本搭建完成。

图1 世界银行营商环境评价体系发展脉络

三、营商环境新旧评价体系基本情况

由于BEE评价体系只是B-READY体系的过渡阶段,本文重点说明DB和B-READY评价体系的基本情况。

1.DB评价体系基本情况

(1)评价思路。DB评价体系对影响单个中小企业的营商环境进行基准评估,以单个中小企业的视角,从监管框架和办事便利度两个角度开展评价。

(2)指标体系。DB评价体系将企业生命周期分为开业阶段、建设阶段、融资阶段、日常运营阶段和容错处理阶段等5个阶段。对应于企业生命周期所处的不同阶段,指标体系共有12项一级指标。其中,10项一级指标为计分指标,分别是开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产,对应43项二级指标;另有2项一级指标为观察指标,分别是与政府签订合同的监管、劳动力监管,不计入评价分数。DB评价体系生命周期划分和指标情况见下页表1。

表1 DB评价体系生命周期划分和指标体系情况

(3)评价方法。案例研究是DB评价体系的一种重要评价方法,设计有特定假设的标准化案例场景,以确保各经济体之间的数据可比性及排名的相对准确性。通常预先假定某一中小企业基本情况、要实施的行为(如获得电力、办理施工许可)等特定条件,评估需要经历的流程、耗费的时间和产生的费用,从而衡量单个中小企业办事便利化程度[9]。例如,一级指标“获得电力”是基于一个企业为其新建仓库获得永久电力连接的标准化案例场景,衡量所需手续(数量)、时间(天数)和成本(人均收入百分比)等;一级指标“办理施工许可”是基于新建一个用于储存一般物品的地上两层标准仓库的案例场景,评价办理施工许可所需手续(数量)、时间(天数)、成本(仓库价值百分比)以及建筑质量控制指数(0-15) 。

(4)评价途径。DB评价体系的评价途径主要有专家咨询、企业调查、查阅资料和磋商等。专家咨询和企业调查指通过向律师、会计师、建筑师等专业机构人士以及中小企业主发放问卷等形式测评企业对营商环境的认知和感受情况。同时,查阅每一个指标涉及的法律法规或政策文件,了解有关监管制度应用情况,以确保被测评经济体的相关举措具有拘束力。另外,在评价过程中,会有系统填报和磋商环节。

(5)评价范围。DB评价体系通常选取相关经济体1～2个城市作为样本城市进行考察,各占一定的评分权重。北京、上海作为内地城市代表,均参与了世界银行营商环境DB评价。作为样本城市,上海权重为55%,北京为45%。

2.B-READY评价体系基本情况

(1)评价思路。B-READY评价体系运用边界排除法[5],将评估重点确定为微观经济层面的监管框架、公共服务和办事便利度,不涵盖宏观经济条件、政府腐败和责任追究、人力资本以及冲突、犯罪和暴力等。

B-READY评价体系对影响整个私营部门发展的营商环境进行量化评估,提出私营部门发展有三个特点:通过创新和创业精神促进经济增长、促进市场参与者之间的机会平等、确保经济增长的长期可持续性[3]。针对直接影响企业的行为和业绩而颁布和实施的监管框架和为企业和市场提供的公共服务,加上二者在实践中相结合形成的办事便利度,形成B-READY三大评价维度“监管框架、公共服务和办事便利度”,均衡评估营商法规给企业带来的监管负担、法规质量以及向企业提供相关公共服务的情况[3]。B-READY项目评价维度、定义和市场准入领域为例的评价要点示例见表2。

表2 B-READY项目评价维度、定义和示例

(2)指标体系。B-READY评价体系将企业生命周期分为开办业务、经营(或扩大)业务和结束业务等3个阶段。对应于企业生命周期所处的不同阶段,指标体系共有10个指标领域,分别是:市场准入、获取经营场所、市政公用基础设施服务、劳工、获取金融服务、国际贸易、纳税、解决商业纠纷、促进市场竞争和办理破产[3]。B-READY评价体系生命周期划分和指标领域情况见表3。

表3 B-READY评价体系生命周期划分和指标领域情况

在每个指标领域内,构建了六级指标体系,含有五级指标和最末级的“评估角度”,“评估角度”和方法论明确的调查问卷问题基本对应。以促进市场竞争领域为例,以下用树状图简要展示B-READY五级指标体系,因篇幅限制,只展开每一级指标第一个指标的下一级指标(如图2所示)。

图2 B-READY评价体系促进市场竞争领域指标体系示意图

数字技术应用、环境可持续性和性别作为三个关键主题,贯穿大多数指标领域[9]。笔者梳理了各跨领域指标的考察方向,以促进市场竞争指标领域为例,列举了部分评价指标/角度,具体见表4。

(3)评价方法。B-READY评价体系使用假设条件不太严苛的情景分析来增强相关性,案例研究的限制较宽松,确保指标更好地反映经济体情况。不同于DB采集企业办事的“程序”数据,例如在开办企业指标考察手续(数量),B-READY不再采集“程序”数据,即不再考量企业办事需要经历多少流程,而将其吸纳进时间与成本之中[9]。在B-READY市场准入指标领域,在“市场准入的办事便利度”维度设置了“时间”和“成本”指标,分别从国内企业和外国企业两个角度开展评价。此外,在B-READY体系办事便利度维度也会考察公平竞争环境、员工保护水平、环境可持续等非量化指标[9]。

(4)评价途径。主要采用两种数据收集方法:专家咨询和企业层面调查,通过专家咨询来获得法律类数据收集,通过专家咨询或企业层面调查来收集事实类数据。专家咨询的对象主要是私营部门专家,包括单独执业者(例如,自雇电气承包商或律师)和在大中小型企业工作的从业人员。在特殊情况下,通过咨询受雇于政府机构或部委的公共部门专家来收集有关公共服务的信息。这些机构的活动在每个指标中均有涉及。此外,可能只有这些专家才能回答某些问题(如信用登记)[3]。企业层面调查为首次引入,依托于世界银行企业调查(WBES),委托第三方数据收集供应商进行数据抽样收集和分析,涵盖每个经济体私营部门的代表性样本,提供B-READY评价便利度维度的事实类信息。需要注意的是,B-READY体系的企业层面调查和DB体系的企业调查并非一个概念,DB体系的企业调查被B-READY近似纳入了专家咨询的概念,即以大中小型企业工作的从业人员作为专家咨询的对象。

(5)评价范围。专家咨询将选择人口最多的城市开展[3],B-READY首轮评价中,上海将作为内地的样本城市。企业层面调查将覆盖全国6大区域,企业调查的样本由国家统计局提供,世界银行按照区域、企业规模、行业三个维度进行划分,并在各维度平均随机抽样,全国共发放约1500～2000份问卷。报告不再针对具体城市进行打分或排名。

四、营商环境新旧评价体系比较

1.DB和B-READY评价体系主要特征的比较

笔者系统梳理DB评价体系《营商环境报告》、B-READY体系《营商环境成熟度》方法论,借鉴BEE概念书有关内容,从概念、关注重点、评价维度、数据收集、案例研究、评分与排名、覆盖范围、更新频率等角度,对DB和B-READY评价体系主要特征进行了比较,见表5。

表5 DB和B-READY评价体系主要特征的比较

2.指标体系转化和对比情况

以DB指标体系为基础,经过指标的增减、合并、拓展,形成了B-READY现行指标体系。指标领域增减方面,删除了“保护中小投资者”指标,将DB观察指标“劳动力监管”转化为“劳工”,增加了“促进市场竞争”指标。指标领域合并方面,将“办理建筑许可”和“登记财产”合并为“获取经营场所”。与“办理建筑许可”和“登记财产”两个指标不同,“获取经营场所”覆盖新的领域,且不限于国内中小企业的经验。指标领域拓展方面,将“获得电力”拓展为“市政公用基础设施报装”,包含了用电、用水和互联网连接三个方面,评估范围大大增加。新旧指标体系转化和对比情况见表6。

3.值得关注的三点关键变化

(1)评价内容更加多元。一是从单个中小企业的视角,到关注整个私营部门发展。二是从“监管框架、办事便利度”两个评价维度,到“监管框架、公共服务和办事便利度”三大评价维度,均衡评估营商法规给企业带来的监管负担、法规质量以及向企业提供相关公共服务的情况。三是从大量使用假设条件严格的案例研究,例如原政府采购指标指定道路修缮领域,到不再限定具体案例,将涵盖指标全部领域的相关情况。四是从程序、成本、时间等“数字”指标,到不再采集“程序”数据,即不再考量企业办事需要经历多少流程,而将其吸纳进时间与成本之中[9],同时引入大量的非量化指标。例如,促进市场竞争指标有一个调查问题,“鉴于该企业的主要产品或服务的主要市场,该企业能在不失去顾客的情况下比竞争对手提高更多的价格吗?(是/否)”,就是通过非量化指标评价市场活力与竞争行为。五是增加了一些含有明显价值取向的内容,例如,“促进市场竞争”指标评价“竞争主管部门独立运作”,明显和我国国情不符。

(2)指标领域更加丰富。一是DB观察指标“劳动力监管”转化为“劳工”;二是“办理建筑许可”和“登记财产”两个指标合并为“获取经营场所”,覆盖新的领域,且不限于国内中小企业的经验;三是将“获得电力”指标拓展为“市政公用基础设施报装”,包含了用电、用水和互联网连接三个方面,远超原DB评估范围;四是增加了“促进市场竞争”指标。需要特别注意的是,“促进市场竞争”是B-READY新增指标领域,评估遏制企业反竞争行为的法规、促进政府市场竞争行为的法规、促进创新的法规、为实施此类法规而提供的关键公共服务及其有效实施。促进市场竞争指标领域设计三个评价维度,一是促进市场竞争的监管质量,涵盖使企业能够参与公平竞争的市场条件和创新的监管框架的法律特征,以及企业能够参与开放和竞争的政府与市场的情况;二是衡量促进市场竞争的公共服务水平,从而评估在市场中创造平等竞争环境以及促进和推动创新的服务的实际提供情况;三是衡量促进市场竞争关键服务的便利度,反映监管质量和公共服务水平这两个评价维度在实践中如何促进市场竞争[3]。每个评价维度又可分为公平竞争、公共采购、知识产权和创新等细分指标领域。

(3)评价范围更加广泛。一是拓展了专家咨询的范围,涵盖了原DB企业调查的部分对象。B-READY专家咨询的对象主要是私营部门专家,包括单独执业者(例如,自雇电气承包商或律师)和在大中小型企业工作的从业人员。在特殊情况下,通过咨询受雇于政府机构或部委的公共部门专家来收集有关公共服务的信息[3]。参与咨询的专家名单由世行确定。二是首次引入企业层面调查,收集和使用直接从企业获得的数据。以我国为例,世界银行将按照区域、企业规模、行业三个维度进行划分,并在各维度平均随机抽样,全国随机抽样并发放约1500～2000份企业层面调查问卷。

五、评论和启示

1.正确看待世界银行营商环境评价,从“按卷作答”到“为我所用”。一方面,结合世界银行营商环境新评价关注整个私营部门发展、不再通过具体案例限定指标评价的细分领域、不再采集“程序”数据[9]、引入大量的非量化指标[9]、数据获取范围更加广泛等最新变化,应当放弃紧盯指标案例细分领域缩短程序、成本、时间等数据以期获得更好成绩的思路,让营商环境建设回归服务市场主体的本质,更好地聚焦工作的改善和整体工作水平的提升。通过对B-READY新评价体系的研究,借鉴评价体系关于监管框架、公共服务和办事便利度的关注要点,梳理国际良好实践,审视思考在工作中需要重点加强的领域和环节,深化“放管服”改革,简化程序,降低制度性交易成本[6],帮助我国营商环境改革更好推进。另一方面,世界银行评价指标可能是普适性的,并不一定完全适用于每个国家的特定情况。国内有学者以“办理破产”回收率指标为视角,通过实证分析与世界银行指标的细分,说明世界银行评价体系在中国的应用具有其局限性,一旦盲从于指标可能会引发一些负面效应。笔者认为,应该理性对待评价指标,了解其背后的逻辑和方法,并结合我国实际情况进行准确分析。对于含有明显价值取向的内容,例如机构独立性、国有企业的创建接受竞争主管部门的审查等,明显和我国国情不符,不必刻意迎合。

2.关注新增指标领域,大力促进市场公平竞争。市场经济的本质规律在于竞争,而公平竞争是市场经济的基本原则[10]。习近平总书记在党的二十大报告中强调,要完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度,优化营商环境。2022年,“强化竞争政策基础地位”写入《反垄断法》。几乎同一时期,B-READY方法论指出,“有大量经济证据表明,公平的市场竞争可通过提高行业和企业创新水平与生产力刺激经济增长,从而带来更好的产品、更多和更好的工作以及更高的收入”[3],增加了唯一一个全新的指标领域“促进市场竞争”,并使用三个二级指标尽可能全面衡量经济体市场竞争总体水平[11],关注公平竞争、公共采购、知识产权和创新等细分领域。国际国内对促进市场公平竞争的重视和实践达到了较高水平。应当更加深刻认识促进市场竞争对于深化经济体制改革、实现创新驱动发展、释放市场主体活力的重要意义,努力降低制度性交易成本,畅通经济循环,调动各类市场主体的积极性和创造性,培育和催生经济发展新动能。分析B-READY“促进市场竞争”指标评价要点和国际先进实践,笔者关注到我国当前存在的几点不足,并提出如下改革建议:一是B-READY评价“要求对提交并购监管审查的交易的竞争影响进行实质性经济评估”,我国的实际情况是,经济学分析在经营者集中审查中发挥的作用不足。例如,在竞争损害评估方面,经营者集中对于创新带来的影响仍然需要进一步经济学论证。建议反垄断执法机构充分利用好专家资源,进一步提升经济学论证的能力。二是B-READY通过企业调查问卷等方式,考察企业在市场上竞争的公司数量、最大竞争对手的市场份额、市场竞争水平的变化等,我国的实际情况是,大部分省市缺乏市场竞争状况评估,难以有效把握重点行业和领域的竞争现状与趋势。建议探索构建市场竞争状况评估指标体系,开展重点行业和领域市场竞争状况评估。同时,强化普法宣传能力,倡导竞争文化,引导各类经营者提高垄断风险防范与竞争合规能力。三是B-READY考察“赋予竞争主管部门足够的权力和资源进行调查、执行和实施制裁”,与美欧相比,我国及各个地方的执法资源与执法需求相差甚远。建议不断充实反垄断监管力量,提升反垄断监管的权威性。

3.加强政策宣传,提升国际话语权。一是要减少政企间的信息不对称,增强政策的可及性和透明度。在营商环境中,经常存在信息不对称的情况,即政府和企业之间的信息不对称[12],政府对于自身的政策举措了解更充分,而企业了解的途径、范围和程度有限。加强政策宣传、畅通政企沟通渠道[13]可以缩小这种信息不对称,增强政策的可及性和透明度,这也符合“放管服”要求的内涵。二是要讲好营商环境改革故事,增强市场主体信心。梳理近年来营商环境改革成果和成功案例,多渠道传播,提高政策宣传的有效性和影响力,这也是提振市场主体信心、促进经济高质量发展的应有之义。三是要加强与世界银行的交流和磋商,介绍中国营商环境改革经验,阐明相关评价体系在中国实践中存在的问题及局限性,推动评价体系不断完善。通过参与和引领国际规则、标准的制定,使中国的营商环境改革与国际接轨,并在国际舞台上发挥更大的影响力。