山东省历史遗留废弃矿山生态修复现状及对策建议

于得芹,褚福建,王兆林

(1.山东省地质调查院,山东 济南 250014;2.山东省国土空间生态修复中心,山东 济南 250013)

0 引言

山东省是矿产资源大省,矿种齐全、资源储量丰富,开采历史悠久,开发强度较大[1-3]。矿产资源的开发在保障经济社会发展的同时,也引发了较多的矿山生态地质环境问题,一定程度上影响了人民生产生活,据统计截至2020年底,山东省共有历史遗留废弃矿山图斑18544个,破损面积54896hm2,主要分布在鲁中南山地丘陵区。

1 主要修复成效

近年来山东省委、省政府高度重视矿山地质环境保护与治理工作,印发了《关于加快推进生态文明建设的实施方案》,将矿山地质环境生态修复治理纳入全省生态文明建设重点任务。地方各级政府把矿山地质环境保护与治理工作列入议事日程,压实主体责任,加大资金投入,完善制度机制,创新治理模式,推进历史遗留矿山地质环境治理工作。

1.1 标准、规范体系日益完善

2016年原国土资源部、工信部、财政部、环保部、国家能源局等五部局联合下发了《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》(国土资发〔2016〕63号),要求各省开展矿山地质环境调查工作,编制矿山地质保护与治理规划。2019年自然资源部出台了《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》(自然资规〔2019〕6号),鼓励矿山土地综合修复利用,实行差别化土地供应,盘活矿山存量建设用地,合理利用废弃矿山土石料,加快推进矿山生态修复,也开启了社会资本修复矿山的大门。2021年国务院办公厅印发了《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》(国办发〔2021〕40号),鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程,明确社会资本通过自主投资、与政府合作、公益参与等模式参与生态保护修复,并明晰了参与程序,鼓励社会资本重点参与矿山生态保护修复,并探索发展生态产业[4-5]。

近年来,山东省自然资源厅会同有关部门先后出台了《山东省矿山地质环境恢复和综合治理工作方案》《山东省矿山生态修复实施管理办法》《山东省露天矿山植被生态修复技术导则(试行)》《关于进一步规范历史遗留废弃露天开采矿山采取自然恢复方式进行治理的通知》等政策文件,进一步规范和推动了全省历史遗留废弃矿山生态保护修复工作。

1.2 矿山生态修复成效显著

《山东省矿山地质环境保护与治理规划(2018—2025年)》颁布以来,全省各地积极开展历史遗留矿山生态修复工作,截至2021年8月底,全省共完成597处“三区两线”可视范围内历史遗留矿山治理,治理面积0.45万hm2;全省共完成155处“矿山复绿行动”治理工程,治理面积1.57万hm2;全省共完成治理2013年以来关停露天开采矿山984座,治理面积0.72万hm2,全面完成了《规划》要求的工作量,历史遗留矿山生态环境都得到了全面修复与有效改善。

根据2022年完成的山东省历史遗留矿山核查结果,全省共有历史遗留矿山图斑18544个,面积60451.50hm2,主要分布在烟台市、临沂市、济南市、枣庄市、济宁市、潍坊市等,其中已恢复治理图斑8979个,恢复治理面积32966.70hm2(图1),约占历史遗留矿山图斑总面积的55%;未治理图斑9565个,面积27484.80hm2(表1)。

表1 全省已恢复治理历史遗留矿山图斑

图1 全省已治理历史遗留矿山图斑数量分布柱状图

1.3 典型案例剖析

根据废弃矿山所处地理位置、区位条件、环境功能区划等因素,按照“宜农则农、宜建则建、宜水则水、宜留则留”的原则,因地制宜,科学制定治理方案。编制矿山生态修复方案时,地质勘查与规划设计、园林景观设计等单位共同参与,将废弃矿山资源转化为旅游资源、文化资源、农业资源,探索创建“矿山生态修复+”新模式[6-8]。

各地在矿山生态修复方面经过多年的探索,治理模式各具特色,其中较为典型如:潍坊青州市宋旺村南部山区由于过度开采,造成大量的矿山生态地质环境问题(图2),当地结合区位特点,引进了航空科技博览基地项目,计划总投资15亿元,治理损毁采矿用地280余公顷,打造了集通用航空、国防教育、康养民宿、中草药种植、文旅度假五大板块为一体的文化旅游产业综合体。目前工程已投资近2.7亿元,治理面积46余公顷,建设完成国防教育博览园一期展示区、4座直升机停机坪,真正实现了废弃矿坑与建设项目的有机结合(图3),生态修复价值得到充分显现。

图2 修复前矿山现状

图3 修复后矿山现状

2 存在的主要问题

2.1 矿山生态地质环境问题复杂

山东省矿产资源种类多、开采方式多样,由此形成了种类复杂的矿山地质环境问题[9-13],主要有以下几种类型:一是露天开采形成了众多破损山体和露天采坑,造成地形地貌景观、植被破坏,带来严重视觉污染,局部存在崩塌、不稳定斜坡等地质安全隐患;二是地下开采产生采空塌陷、地裂缝等,其中以采煤塌陷最为突出;三是废弃工业广场、固体废弃物堆放占压大量土地资源,造成土地资源的浪费[14]。

2.2 历史遗留废弃矿山图斑存量大

经核查确认,截至2020年底,全省共有未治理历史遗留矿山图斑9565个(图4),面积27484.80hm2(表2)。主要分布在烟台、临沂、济南、青岛、枣庄5市,图班数均超过800个,共计6445个,占全省未治理图斑总数的67.38%。

表2 全省未治理历史遗留矿山图斑

图4 全省未治理历史遗留矿山图斑数量分布柱状图

2.3 矿山生态修复资金缺口大

目前,国家、省级层面均出台了利用市场化手段推进废弃矿山生态修复的相关意见,一定程度上激发了社会资本投入矿山生态修复的积极性,也一定程度上缓解了资金紧张的问题。但对于一些区位优势不突出,且规模小、分布散的历史遗留矿山生态修复,仍然主要依靠财政资金开展修复工作[15-16]。据不完全统计,2022—2025年全省历史遗留矿山预计修复治理面积17938.63hm2,预计需投入治理费用124.80亿元,资金缺口较大。

2.4 矿山生态修复技术体系不健全

目前山东省缺乏相对统一的露天矿山生态修复标准技术体系。山东省多数石灰岩露天开采后产生陡立面,有些接近90°的陡立面甚至高达100多米,要消除陡立面就需要进行削坡,后退削坡会破坏公益林,与自然恢复为主原则不符;治理方式还比较单一。现状大部分废弃矿山普遍采取最简单、成本最低的削坡填埋、整平土地、覆土种植等方法进行生态修复,治理方式比较简单,存在“头痛医头,脚疼医脚”等现象,修复效果并不理想[17],致使生态系统难以在环境自净和自然演替的作用下得以恢复平衡。

2.5 政策红利释放不足

(1)市场化推进矿山生态修复方面,2019年自然资源部出台了《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》(自然资规〔2019〕6号)涉及的土地、资源利用等优惠政策,尚无具体可操作的指导细则。探索利用市场化方式推进废弃矿山治理过程中,难以界定残余资源的利用量是否合理,缺少定量指导和约束。

(2)部分政策存在壁垒、执行难的问题。市场化推进历史遗留矿山修复治理部分政策在落实过程中存在衔接不畅、壁垒时现、不好把握的问题。

(3)政策落实不全面、相对单一的问题。自然资源部《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》(自然资规〔2019〕6号)推行市场化运作、科学化治理的模式,明确了“鼓励矿山土地综合修复利用”“实行差别化土地供应”“盘活存量建设用地”“合理利用废弃矿山土石料”等一系列激励政策,以吸引各方投入,加快推进矿山生态修复。但政策实际落实过程中并未全面执行到位,多数依托国土空间规划最终成果的激励政策受当前省、市两级国土空间规划编制进度影响无法落地实施,矿山生态修复市场化运作系列政策红利效应并未完全释放。

2.6 缺少统筹谋划,导致项目绩效目标不合理

各市在争取中央、省财政资金时未能统筹谋划,科学合理的设置项目绩效目标,导致上级财政资金下达后,在实际操作中,下达的资金量与制定的绩效任务相差甚远,为完成绩效任务,地方需要配套大量的资金,因目前地方经济困难,较难配套到位,导致项目难以施工。另外,项目申报前论证欠充分,未能做到“净项目区”立项,导致部分项目下达后难以进场,从而导致项目绩效目标不能及时实现。

3 对策建议

3.1 统一规划,有序实施

以已经开展的全省矿山核查数据为基础结合年度变更调查成果,编制山东省历史遗留矿山生态修复总体方案,将全省未治理废弃矿山修复纳入统一规划,进一步完善《关于进一步规范历史遗留废弃露天开采矿山采取自然恢复方式进行治理的通知》,健全自然修复矿山的认定标准,建立动态销号制度。

3.2 细化社会资本参与矿山生态修复的政策

研究制定“政府主导、政策扶持、社会参与、市场化运作”的矿山生态修复模式相关标准、政策,科学合理利用政策来化解项目实施过程中遇到的困难和问题;在鼓励矿山土地综合修复利用、实行差别化土地供应、盘活矿山存量建设用地等土地优惠政策中,出台相应政策解释及工作流程等指导文件,在涉及增减挂钩指标、占补平衡等新增耕地、林地指标等多部门工作中,有简易便于操作的协调机制做保障;细化新增耕地入库和涉及残余资源处置等情形,明确市场化方式修复行为准则,进一步规范市场化体系[18-20],切实提高社会资本投入的积极性。

3.3 充分发挥好示范项目的带动引领作用

在高标准开展好沂蒙山区域山水林田湖草沙一体化保护与修复工程的同时,以《财政部办公厅自然资源部办公厅关于支持开展历史遗留废弃矿山生态修复示范工程的通知》为契机,组织实施好山东省济宁市南四湖自然保护区及周边历史遗留废弃矿山生态修复示范工程示范项目,实施过程中加大对生态修复工程技术的研发和创新力度,加强自然学科与工程类学科的交流互补,理论与实践相结合,积极引入先进的修复技术[21],通过试点项目吸取有益的经验和技术,并推动修复技术的不断升级,推动科研成果转化应用。

3.4 创新“矿山生态修复+模式”,突出地方特色

根据废弃矿山所处地理位置、区位条件、环境功能区划等因素,按照“宜农则农、宜建则建、宜水则水、宜留则留”的原则,因地制宜,科学制定治理方案。编制矿山生态修复方案时,地质勘查与规划设计、园林景观设计单位共同参与,将废弃矿山既有资源转化为旅游资源、文化资源、景观资源,探索创建“矿山生态修复+”新模式。各地在矿山生态修复方面经过多年的探索,治理模式各具特色,创建“矿山生态修复+”模式,实现历史遗留矿山的价值[22-23]。

3.5 建立健全负面清单制度

建立健全负面清单制度,对拟申请财政资金支持的项目要开展事前综合评估工作,对不符合自然保护区、生态保护红线、耕地保护红线等国家、省级管控要求的项目;有明确修复责任主体的项目;已有中央财政资金支持的项目;公园、广场、雕塑等旅游设施,以及“盆景”工程等景观工程建设;涉及审计、督察发现问题未有效整改的项目一律不予以立项,实施“净项目区”立项,确保财政资金投入的项目得以顺利实施。

3.6 强化后期管护

矿山生态修复项目竣工验收后,由施工单位负责3年的养护管理,之后按照有关要求,移交林业或地方政府统一养护管理,确保长期效果和治理区生态环境持续改善;也可制定以属地政府管护为主体、以县区自查与市级定期抽查相结合为辅助的监管机制;“回头看过去”,按照“双随机一公开”的方式,逐个项目进行回头看检查,严格后续监管。

3.7 加强宣传和培训

一是深入宣传习近平生态文明思想,加强生态保护与修复舆论引导,总结发布生态修复典型案例,表彰一批投身生态修复治理工作,取得明显成效的先进单位和个人。二是开展矿山生态修复培训。矿山修复工作涉及多个部门多种业务,建议组织“线上”或“线下”业务指导、政策宣讲活动,选派一线经验丰富、理论知识扎实、政策把握清晰的综合素质人员,对基层从事矿山生态修复的工作人员开展系统培训,加强沟通协调,建立交流平台。