现代环境治理体系下农村生态环境治理法律规制研究

◎杨朋朋

伴随着中国城乡经济的快速发展，农村生态污染、环境恶化等问题日益严峻，已逐渐成为制约农村产业兴旺和影响农民人居质量的重要因素。农村生态环境治理是实现乡村生态振兴的关键内容，同时也是国家环境治理体系的重要环节。随着我国社会主义现代化进程的推进，建立健全相关法律制度是解决农村生态环境问题的必然选择。2020 年，党中央和国务院发布《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，强调深化企业在环境治理中的主体作用，以及更好地发挥社会公众和机构的支撑作用，以实现政府、企业、社会良性互动的多主体共同治理格局。在此背景下，农村生态环境治理法律规制需要探索新思路，以更好地响应建设新农村和美丽中国的时代要求。

一、农村生态环境现状

改革开放以来，随着农村产业更替和经济增长，农村生态环境面临的问题也不断变化。当前，我国农村生态环境主要面临农业生产污染痼疾难除、农村企业生态破坏加剧和农村居民生活垃圾污染日益突出等问题。

1.我国农业现代化水平长期处在较低水平，由此累积诸多生态环境问题。数据显示，我国农地每亩化肥使用量高达21.9 公斤，远超过安全使用标准；每年近3 亿吨耕地秸秆通过焚烧方式处理。粗放式农业生产带来农村土地退化、水资源短缺等一系列生态环境问题。农村每年水土流失损毁的土壤面积高达50 亿吨，农田干旱面积急剧增长。

2.农村企业以小微乡镇企业为主，主要集中在纺织、食品加工等轻工业，大多工艺差、能耗高，环境治理设施投入严重不足。近年来，随着产业转移，部分农村地区的化工、印染等重污染企业逐渐增多，这极大地增加了农村生态环境压力。

3.随着居民生活水平提升，农村生活垃圾处理能力并未相应改善。农村生活垃圾不仅包括传统的厨余、塑料袋等，还包括农药瓶等有害垃圾，且分布广、地区差异大。测算显示，我国农村人均每年产生的生活垃圾近300 公斤，接近城市生活垃圾产生量，总量仍在不断增长。垃圾处理站点规划不合理、处理设施建设不足等因素导致农村居民生活垃圾被随意倾倒，不仅影响村容村貌，还会侵蚀水体、土壤等，造成生态威胁。

二、农村生态环境治理法律规制的问题

1.农村生态环境治理法律体系不完备。目前，国家已出台《乡村振兴促进法》，对农村生态保护基本问题进行了原则性、纲领性规定，但针对农村具体生态环境问题的专项法律法规尚不健全。农村地区因自然地理、产业基础和发展水平不同，面临的环境问题各异，这就导致相关法律规制实践中难以统一环保适用标准。而农村地区面积广阔，生态污染源广，环境风险点多，缺乏完备的环境监测和监管机制将难以有效保护农村生态环境。

2.农村生态环境治理领导责任体系难落实。我国农村地区分散，乡镇财政预算有限，如果政府不能有效统筹规划、增加财政转移支付、强化税收和金融等扶持措施，那么农村生态环境治理就会陷入难以为继的困境。目前，国家虽然建立了中央和地方领导责任制度，但农村生态系统复杂，环境风险点多，在具体领导责任分工方面还有待完善。此外，一些农村地区由于经济效益不高，部分基层部门往往会忽视农村环保工作，甚至以损害生态环境为代价来促进农村经济发展。

3.农村企业环境监管存在薄弱环节。作为促进乡村产业兴旺的关键助力，农村企业在土地选址、经营许可等方面可享受政策照顾，一些重污染的项目也会被政府扶持，因此事前监管薄弱是农村生态环境治理的重要隐患。传统乡镇企业工艺、设备落后，粗放式生产模式不可避免带来高污染、高能耗问题，且乡镇企业大多规模较小、采用家庭式、粗放型管理，不能及时有效披露环境治理信息。与此同时，政府针对乡镇企业也缺乏强制的环境信息披露和监督机制，这就容易导致企业污染物超标排放。

4.农村居民生态环境意识相对淡薄。农村居民长期延续着小农经济下的粗放式生活方式，对于秸秆焚烧、化肥农药、生活垃圾等生态环境危害认识不足。一些农户因受教育程度限制而生态环境法律观点比较淡薄，难以辨识生态环境违法违规行为。在双重因素影响下，农村生态环境法律规制难以树立权威和形成惩戒效应，这是其效果不佳的重要原因。

三、完善农村生态环境治理法律规制的对策

1.健全农村生态环境治理法律法规体系。为了有效改善农村生态环境，政府部门需尽快完善相关领域的立法工作，从多维度为倒逼和激励相关主体保护农村生态环境提供法律制度保障。首先，加快出台针对农村地区的专项环保法律法规。在现行的涉农环保法律法规的基础上，中央部门应制定纲领性的专项农村生态环境治理法律指导文件。地方政府以此为依据，结合区域农村生态环境、产业发展等实际情况推进地方立法，制定各地区具体的农村污染物排放标准、环境质量监测和评价标准等，并明确污染治理各方责任人的惩罚条款。其次，健全扶持性政策法规。合理的激励是环境治理的有效手段，因此政府应当加快建立健全针对农村生态环境治理的财税、金融等扶持措施。具体包括：建立常态化农村生态环境治理财政补贴机制，集中整治农村历史遗留重大生态环境问题；调整农村地区污染防治税收优惠标准，积极引导农村企业降污减排；完善农村生态环境治理专项债券或基金管理办法。最后，完善相关监管办法。针对农村面积广、监管弱的问题，政府应当强化“双随机、一公开”监管制度。对于破坏农村生态环境的案件处理，中央部门可探索成立农村生态环境保护法院，通过统一法律适用标准和集中专业化法律人才队伍来处理生态环境违法犯罪行为，这也有利于解决农村跨域污染案件中的地方利益冲突问题。

2.完善农村生态环境治理领导责任制度。在自上而下的治理体制下，完善和落实领导责任制度是推进农村环保工作的关键。具体而言，一是，完善中央-省-市县-乡镇的领导责任体系。农村生态环境治理需通过中央统筹、省市负责、县市及乡镇落实来实现。一方面，中央和省级部门需统筹农村生态环境治理中的目标规划、财政资金安排、制度改革等工作。另一方面，考虑农村地区特点，应当突出县市和乡镇领导责任。通过不断健全河长制、矿长制、田长制等管理制度，将保护农村地区河流湖泊、矿山环境和耕地生态等责任分解到具体党政领导者，同时强化村干部的督查和负责机制。二是，完善和贯彻农村生态环境治理目标考核制度。政府部门应当根据生态宜居的原则制定农村生态环境治理目标，将其置于生态文明建设目标评价考核体系中，纳入党政工作考核。各地方可根据地区农村自然禀赋、产业发展等情况设定具体的约束性或远景目标。

3.保障农村企业环境治理责任落实。农村企业是现代农村生态环境治理的主体，政府应当为农村企业在市场进入、运行和退出全流程落实主体责任提供制度保障。第一，建立农村企业项目事前防控和事后补偿标准。一方面，根据农村自然生态条件特点，完善农村地区环评制度和排污许可证制度；另一方面，根据各地区发展情况，动态调整农村矿山、水体、土地等修复标准，要求农村企业关停退出时进行生态补偿。第二，研究制定农村绿色生产标准。优化农药、化肥等农业生产资料的环境安全评价标准，推动农业企业生产方式绿色化；研究农村清洁生产标准，严格淘汰落后生产工艺、技术等，倒逼农村企业技术创新和技术升级；探索地理认证和绿色产品认证相结合，完善农村污染物排污权交易制度，充分发现农村生态环境价值和调动农村企业降污减排积极性。第三，建立农村企业环境信息报告机制。其内容应涵盖主要污染物排放标准、排放量和水体、耕地、森林等生态资源占用和影响评价等，建立农村企业环境治理信息公开平台，通过政府网站、微信小程序、微博等途径依法依规公开企业生态环境污染和防治情况。此外，政府还应当加快开发农村企业生态环境信用评价体系，并根据企业环境信用评级进行分类管理。

4.推进农村环境社会治理体系建设。农村自然地理条件和人口分布特点决定了农村生态环境治理需要社会公众共同作为支撑。具体而言，一是，将环境保护纳入农村居民个人社会信用体系建设。针对农村生活垃圾问题日益严峻的问题，应当完善农村生活垃圾分类处理方案，并探索将农村居民环保行为纳入个人信用体系建设，研究出台农村居民垃圾违规投放惩处条例，推进农村加快形成绿色生活方式。二是，加强农村生态环境法律法规宣传工作。普法宣传是法律规制的重要配套措施，政府应创新生态环境文化创意产品，通过农村墙体标语、抖音、微信公众号等形式和渠道，推进农村地区环保法律宣传教育活动，引导农村居民自觉履行环保责任，并积极参与环保监督。三是，完善多渠道社会监督制度安排。健全生态环境投诉举报平台、“12369”热线、地方政务平台等渠道的环保举报受理和反馈机制，明确环保举报受理平台负责人的工作职责；完善农村居民的生态环境诉讼活动提供法律咨询和援助制度。

总而言之，农村生态环境问题和形势复杂多变，农村生态环境治理是乡村振兴战略中的一项重大、系统的工程。政府应当始终贯彻法治原则，借鉴现代环境治理理念，不断完善农村生态环境保护的法律机制，正确处理乡村振兴与环境保护的辩证关系，我国农村生态文明建设才能不断推进。