新型农村集体经济特征、存在问题及优化策略*

◎李红杰 刘俊奇

近年，全球面临百年未有之大变局，新冠疫情持续、气候问题突出、世界经济面临不确定性增加。为了使我国经济在不断变化的客观环境中健康发展，“十四五”规划明确提出农业农村优先发展，壮大新型农村集体经济。2022 年2 月22 日，中共中央发布了一号文件，该文件明确提出落实农村改革发展，探索新型农村集体经济发展路径。农业农村部政策与改革司于2021 年7 月公布，我国以村为单位完成产权制度改革531553 个，比2019 年增长44.0%，占全国总村数的94.9%，比2019 年提高31.7 个百分点。集体所有的农用地总面积为59.09 亿亩，全国各地区村集体经济组织账面总资产价值为5.98 万亿元，77.6%的资产集中在村级。其中，山东、河南、河北3 省完成产权制度改革的村数超过3 万个，占全国完成村数的34.6%。由此可见，当前，新型农村集体经济仍处于起步与发展阶段，在国家大力发展“三农”背景下，其具有怎样的发展特点、在发展过程中遇到了哪些问题、这些问题又有哪些解决途径是本文探讨的重点内容。

一、新型农村集体经济特征

现阶段的新型农村集体经济与新中国成立之初实行的集体经济有很大不同，后者是我国社会主义公有制的重要组成部分，劳动群众集体劳动、按劳分配，其通过以互助形式实现农产品产量增加、人民生活水平逐步提高的目标；而前者是在社会主义市场经济体制下，按照现代产权制度进行资本联合、所得收益按出资比例进行分配的具有特别法人地位的组织形式。新型农村集体经济具有如下特征：

第一，新型农村集体经济的本质是集体与个体所有相结合的具有特别法人地位的经济主体。集体资产在集体所有制的前提下，劳动者个体可进行自愿投资，所有投资以“股”进行划分，按照出资比例享有权益并承担义务，成员间可进行股份转让或者在满足一定条件的情况下通过股份回收形式实现退出。新型农村集体经济是具有特别法人地位的经济主体，具有独立的民事权利和民事义务，自负盈亏，成员按照出资比例享有收益及承担损失。

第二，新型农村集体经济的参与要素可以采取多种形式。一种方式是农民把自己手中的土地使用权返租给集体进行经营，一方面有利于规模化生产，可以采用现代化生产技术进行作业，另一方面有利于适应市场经济需要，增强在市场中的话语权。另一种方式是农民可以以资金入股的方式进行集体经营，这样可以扩大集体经济组织的整体规模，拓展相关领域的项目发展。此外，还有劳动、劳动与资本、技术、管理等多种要素参与形式，激活了集体经济的发展动力。

第三，新型农村集体经济的管理是具有民主特征的管理形式。参与者以民主形式选出成员代表，由成员代表代为管理集体经济组织，其体现了全体成员的意志，充分保障每一位成员的权利得到充分的发挥。组织成员和集体组织之间的利益保持一致，有利于推动集体经济向前发展，从而使得新型农村集体经济成为乡村振兴的重要力量。

第四，新型农村集体经济的经营是具有市场化特征的经营方式。新型农村集体经济是在社会主义市场经济体制下发展起来的，具有时代特点，符合我国现阶段农村发展状况。其法人地位决定了它可以自主经营，灵活选择进入或者退出市场。在经营过程中顺应市场发展方向，合理的调整生产经营活动，其主要是以经济活动为主，而早期集体经济则发挥政治、经济、社会等功能，相对来说不能充分调动参与者的积极性。

第五，新型农村集体经济的目标是实现成员间的利益共享。新型农村集体经济的最终目标是增加农民收入，实现农民发展，其着重强调收益在成员间的分配，对于收益的集体积累和集体资产的扩张则不是过分强调。为实现“三农”发展目标，必须提高农民参与新型集体经济组织的积极性，提高成员收入，让参与人共享发展成果，把新型集体经济的所有收益主要用于分配而不是追求公共积累，最终实现参与主体收益共享的目标。

二、新型农村集体经济发展中存在的问题

2016 年，国家明确提出“新型农村集体经济”概念，经过几年的发展，新型农村集体经济取得了一定的阶段性成果，2022 年2 月，中央一号文件指出，到2020 年底，我国完成集体产权制度改革的村组有较大增幅，完成产权制度改革的村53.1 万个，占全国总村数的94.9%；集体资产总额持续增长，全国乡、村、组三级集体经济组织资产总额（不包括土地等资源性资产）7.7 万亿元，其中经营性资产3.5 万亿元，占资产总额的45.0%。但新型农村集体经济的发展还存在如下问题：

（一）全国东部、中部、西部地区发展不平衡

全国各地新型农村集体经济发展不平衡，东、中、西部地区集体资产总额分别为5.0 万亿元、1.4 万亿元、1.3 万亿元，总额比为3.88：1.04：1。分省看，北京、广东、浙江、山东、上海、江苏6 省农村集体资产总额在5000 亿元以上，合计达到4.3 万亿元，占全国农村集体资产总额的55.8%，其他省份集体资产总额3.4 万亿元。相比较来说，东部地区发展较快，而中部和西部地区发展缓慢。中西部地区由于发展基础薄弱、投入资金不足、“空壳化”现状严重，导致中西部地区的新型集体经济经营效益低下、后劲不足，要对这些问题加以改进和修正，势必要比东部地区花费更多时间。

（二）集体经济组织产业发展方向不明确

部分集体经济组织没有明确的产业发展方向，而明确合理的产业发展方向是集体经济发展壮大的基础。根据调查发现，一些村在发展集体经济过程中，存在从众行为，不能根据自身地方特色发展优势产业，导致资源浪费。究其原因，一是部分村缺乏对市场的认识，不能充分挖掘自身潜力，缺少战略发展方向或是跟风现象严重，使得新型集体经济发展缓慢。二是在集体经济发展过程中，大多村只是考虑自身的资源，不能拓宽界限来综合利用本外部资源，导致资源不足发展步伐缓慢。

（三）相关政策支持方式不合理

随着新型集体经济的发展，成员收入水平的逐步提高，部分基层为了满足考核要求，会把手中掌握的资源投入到集体经济中以求满足考核要求，村集体经济的增长是依赖于资源的投入和政府的扶持，并没有可持续发展的动力和后劲。另外，随着农村土地改革进入到“还权赋能”阶段，对集体经济的支持也进入到强化阶段，但颁布的政策更多的是指导某一方面或某几方面，不能完整考虑农村各个方面的建设和发展问题，导致建设效率受到影响。另外，仅有少数省份颁布了地方性农村集体经济发展规章制度，这对集体经济组织的运营、成员的权益保障等问题带来了困难。

（四）组织成员收入较低且不均衡

据农业农村部政策与改革司2021 年公布，截至2020 年底，农村新型集体经济组织人员约有9 亿人，乡、村、组三级人员分别为0.09 亿人、8.0 亿人、0.7 亿人，当年已经完成产权制度改革的村人均分红为54 元。新型集体经济在分配环节为成员提供的收益是经营效果的体现，是促进农民增收、农业农村发展的重要手段，也是农民福利的保障，但由村集体经济组织带来的分红数额明显较低。在同一组织内部，不同成员间由于分工和组织领导者的行政职责等原因，收入存在不合理现象。不同村在进行分红时也存在差距，这与村所在的地域和集体经济发展状况有关。2020 年，村集体经济组织实现本年收益和上年结转共计3493.8 亿元，村均64.7万元，其中，本年收益2137.8 亿元，村均39.6 万元，经营收益5 万元以上的村29.4 万个，占比54.4%，有近半数村收益在5 万元以下，可见各村之间收益差距较大。另外，同村成员之间的收益也存在差距，打击了成员参与积极性。

（五）农村人才资源不充足

我国目前部分村的村干部是从村中选出，存在文化程度不高、年龄偏大、创新思维不足等问题。集体经济组织的带头人和村委会存在人员任职交叉或者人员任职存在血缘关系等现象，致使新型集体经济在推广的过程中风险加大、困难重重。另外，在很大一部分的村庄中，年轻劳动力大多去城镇打工，留下来大部分年龄较大或者为学龄儿童，不能很好地从事农业生产。基层没有相关政策支持也很难留住人才或者引进人才，村民发展新型集体经济积极性不强，只能过分依赖如资金、技术等客观条件。

（六）与新型农村集体经济相关联的改革不协调

新型农村集体经济建设是一项综合任务，与其相关联的有许多领域。例如，其一，与我国农村土地制度改革有关，我国农村土地制度改革经历了“两权分离”“三权分置”“还权赋能”三个阶段，这是一个渐进式的改革方式，土地制度改革未完成，势必会影响新型农村集体经济的进程。其二，新型集体经济建设与农村金融改革相关，农村金融改革包含金融机构改革、农村融资中介的发展、农产品期货期权保险等，这些领域与新型集体经济密切相关、相辅相成，但一部分村在试点新型集体经济时统筹协调不到位，使得改革的效果受到影响。

三、新型农村集体经济发展的优化策略

要真正实现新型农村集体经济健康有序快速的发展，必须根据具体情况进行具体分析，针对上文中提出的问题，本文提出如下具体对策：

（一）积极探索中西部地区多元化发展路径

由于中部西部地区拥有较多山林、土地等自然资源，在发展集体经济时需要因地制宜，发展特色产业，如可以发展旅游业、餐饮、农产品加工等。在面对资源较少的村时，可以突破思维和客观条件限制，综合发展三大产业，但要做好主导产业与其他产业之间的协调。新型集体经济发展要以自身条件为基础、以市场需求为导向，综合利用多种集体经济发展模式。国家需要加大对中西部地区新型集体经济发展的支持力度，加快改革步伐，加大资金投入，调动村民积极性。

（二）各村积极分析自身特点确立主导产业

在发展新型农村集体经济的道路上，各村主导产业的确立是关键所在。主导产业在集体经济中发挥着重要作用，它会带动相关联产业甚至是整个地区经济的快速发展，在当地经济中所占生产总值比重大、所开发和利用的资源多、增长率高。一般在新型集体经济发展比较好的村，都有主导产业支撑其发展；而在集体经济发展落后的村，主导产业并不明显，这就导致资源不能集中利用，不能发挥规模经济的优势，不利于资源的优化配置甚至给集体经济发展带来一定的阻碍。

（三）加快综合性政策出台优化资源配置

乡村振兴和新型农村集体经济发展相辅相成，但在实际执行过程中，可能会有业绩压力的制约导致资源不能合理利用，国家应完善政策支持，加快综合性政策出台步伐，强化政策整合，把有限的资源进行合理利用，实现农业农村发展的长远目标。新型农村集体经济在市场经济的运行中依然会面临很多障碍，法律或存在空白、或规定模糊，因此，应完善法律法规，为新型集体经济的发展提供法律保障。各地也应在国家宏观政策的指导下，积极针对地方自身特点出台新型农村集体经济示范章程，为村集体经济的良好运行提供有效指导。

（四）保障成员间利益的一致性并完善收益分配机制

新型农村集体经济组织的成员间要保持共同的利益关系，组织的领导者和基层成员有共同的经营目标。一些组织的领导者既是村委会班子，又是集体经济组织的领头人，在集体经济发展过程中，要逐步摆脱政企不分的状况，防止领导者为了完成村委会任务而损害集体经济的利益。另有一些集体经济组织的若干员工被临时性雇佣，不能以集体经济的长远发展为目标，影响集体经济利益和员工的积极性。因此，应该强化组织各个成员间利益的一致性，发挥劳动者的主观能动性，真正为集体经济的长远发展做努力。成员间的利益分配也应有一定的章程规则，分配公平合理，缩小不同成员间的收入差距，激发成员工作热情。另外，不同集体经济组织间也要逐步缩小收入差距，尤其是东部和中西部地区之间。

（五）提高组织领导者能力并加强基层人员培训

人才队伍建设对于新型集体经济建设来说至关重要，其中，领导者的素质和能力决定了集体经济组织的发展，因此，应加强对领导者各方面能力的培养，打造一批有专业管理能力、熟悉市场运行规则的领头人，鼓励有能力的经理人到集体经济组织中工作。同时，重视对农村集体经济组织基层人员的培训，定期对经济、法律等相关知识进行普及，并在集体经济组织中设置专项培训费用，专款专用，从根本上提高集体组织的整体素质。另外，政府应出台相关政策鼓励有志发展乡村事业的人才到农村中去，加速人才向农村流动，为实现振兴乡村的目标共同奋斗。

（六）强化相关改革的协同效应

农村土地制度的改革和新型集体经济的发展密切相关。目前，农村土地制度改革包含国家征地制度改革、农村集体建设用地制度改革和宅基地制度改革。国家征地目前主要的战略思想是缩小征地范围，保障农村集体经济建设用地以及农民的利益。在农村集体经营性建设用地方面逐步实现保障其与国有土地享有同等权益，丰富农村集体土地所有权实现形式。同时，深化农村宅基地制度改革，实现资源优化配置。在农村金融服务改革方面也应逐步深入，金融业务以及优惠政策向农村倾斜，为农村集体经济的发展保驾护航，增强新型集体经济和相关改革的协同发展。

四、结论

新型农村集体经济的建设与新中国成立之初实行的集体经济有本质的区别，我们要深刻理解前者的内涵并着力发展，这是一个漫长的过程，在实践过程中，并没有同等条件的案例供我们参考，我们需要在实践中不断探索和修正，从国家政策支持到合理规划集体经济项目、从专业人才的培养和引入到基层人员专业素质提升、从相关改革协同效应的发挥到成员间利益一致性的实现，其中涉及的内容比较复杂，相关学者及关联方需要不断优化农村集体经济的发展路径，才能使我国新型农村集体经济更好更快的发展。