乡村振兴背景下推动城乡产业融合发展面临的问题及对策*

◎黄志海

一、引言

城乡产业融合发展可以统筹城乡一二三产业相互渗透、协同发展，引导工业、服务业与农业在发展过程中相互促进、相互补充，培育可持续发展的农业农村新业态，改变农村发展不平衡不充分的状态。为推动我国城乡产业融合发展，2020 年党中央、国务院印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，对如何有效促进城乡产业融合发展提出了具体的要求。这正是加快实施乡村振兴战略的有效举措，是实现乡村振兴的必由之路，对实现农业现代化和农民增收都有着重要的现实意义。由于受传统城乡二元结构的影响，农民群众思想观念和农村经济社会基础条件未能达到城乡产业融合发展所需要的水平，致使城乡产业融合发展仍面临着诸多困难，需要探索具体措施加以解决，为乡村振兴战略的有效推进奠定良好的经济基础。

二、乡村振兴背景下推动城乡产业融合发展的重要意义

（一）城乡产业融合是振兴农村产业的重要途径

“乡村振兴，关键是产业要振兴”。只有产业振兴，才能带动乡村其他方面的振兴，才能为乡村振兴奠定坚实的物质基础。党的十八大以来，随着新农村建设的推进和脱贫攻坚战的全面胜利，我国农村产业发展取得了明显成效，农产品加工业得到较快发展，乡村休闲旅游、健康养生业蓬勃发展，产业融合发展的趋势已初见端倪，对带动贫困人口全面脱贫，全面建成小康社会起到重要的推动作用。但当前的产业发展水平距产业振兴的要求还有较大差距，普通农民群众还难以通过产业发展让自己富起来，要实现脱贫攻坚向乡村振兴的有效衔接还有很多工作要做，产业振兴就是其中的首要任务。而农村除了拥有自然资源的优势外，在人才、技术、资金要素等方面严重不足，在加工制造业、服务业方面的发展十分薄弱，仅依靠农村自身力量难以实现产业振兴，必须依靠城市要素的带动作用，形成以工补农的产业发展模式，使一二三产业在农村产业发展中实现互相渗透与包容。通过发挥城市人才、资金、技术优势促进农村产业规模发展，提高农产品的数量和质量。通过加工制造业与农业的融合，对农产品进行就地加工，通过推动仓储、冷链物流、包装、销售、旅游、康养服务业对农业发展的支持，让农产品的产业链得到进一步延长，价值链得到进一步提升，进而带动农村产业多样化快速发展。

（二）城乡产业融合是实现农业现代化的关键举措

农业现代化是农业从传统向现代发展转化的过程和手段，其目的是实现农业机械化、科技化、产业化、信息化和可持续发展的状态，使农业经济效益和农产品市场竞争力有质的飞跃和提高。十八大以来，我国农业现代化建设有了长足的进展，农业科技的应用得到逐步加强，机械化普及率得到逐步提高，但仍存在着发展不平衡、不充分的问题。为此，党的十九大提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”，就是为了进一步激发城乡融合发展的活动，并发挥其在农业现代化进程中的积极作用，解决农业农村发展过程中碰到的难点问题。而产业融合在城乡融合中的重要环节，只有推动城乡产业融合发展，才能强化城乡产业之间的内在联系，让农业现代化发展得到更多来自城市的人才、科技、资金和企业等方面的支持，才能更好地构建现代化的农业新产业和新业态，从而推动农业产业链的延长和价值链的提升，助力现代农业的实现。如通过城乡产业融合，可将城市先进科学技术应用于农业生产经营，提高农业机械化水平和生产效率，通过传统农业与第二三产业相结合，发展乡村旅游、休闲农业、绿色农业与互联网+农业，带动农村各种涉农服务业的发展，从而提高农业现代化水平。

（三）城乡产业融合是促进农民增收的有效措施

近年来，随着我国脱贫攻坚的全面胜利，农村经济得到了较快发展，农村居民人均可支配收入增长速度明显高于城镇居民，然而，城乡居民人均可支配收入比仍高于2%。据统计，我国城乡居民收入比在1978 年为2.56，到2020 年城乡居民人均可支配收入比仍为2.56。可见，城乡居民总体收入还存在着较大差距，促进农民增收仍是农村工作的重中生之重，且任务仍十分艰巨。然而，农民单纯从事传统的农业生产难以带来经济收入的快速增长，必须增加非农收入的比重。通过城乡产业融合发展，一方面，可以提高农业规模化、自动化、产业化水平，鼓励农民群众将土地流转给新兴农业生产主体，使自己有时间到城市就业，从而获得工资性收入。另一方面，可以在农村或乡镇发展农产品加工业和涉农服务业，不但提高农产品附加值，也方便不愿离开农村的农民在家门口就业，获是工资性收入，从而有效提高农民群众的经济收入水平。

三、乡村振兴背景下推动城乡产业融合发展面临的问题

（一）地方城乡产业融合发展规划合理性不强

2019 年，为推动农村产业经济融合发展，党中央中提出了“建立健全有利于乡村经济多元化发展的体制机制”的意见，从新产业新业态的培育、乡村文化的保护与开发利用、城乡产业融合发展的平台搭建、城乡统筹规划的制度建设提出了城乡产业融合发展的总体要求，对推进城乡产业融合发展有着重要的指导作用，而全国各省、自治区的自然、经济环境各有不同，需要各地方政府依据党中央、国务院的指导意见对当地城乡融合发展的方向和项目内容进行具体、科学的规划。然而，一些地方政府对此缺乏足够的重视，未能对农村产业发展进行合理的布局，存在过于分散的现象。大部分重点工业和服务业分布在中心城市，很多地方缺乏县域支柱产业，能形成产业规模化发展的乡镇也不多，难以形成中心城市、县城、乡镇三地一体的完整产业链，不利于城乡产业融合发展的有效推进。具体到农村地区，不少地方的产业融合发展规划也不合理，主要体现在以分散的种植业、养殖业为主体，缺乏龙头产业和相应农产品加工业的布局，传统农产品多，附加值和科技含量高的创新型产品少，一二三产业融合发展缺乏应有的载体。目前各地城乡产业融合发展较为普遍的方式是“农业+旅游业”，通过打造田园旅游综合体，发展乡村旅游观光、民宿、农业生产体验、乡村康养等项目，但这主要促进的第一、第三产业的融合，体现出城乡产业融合发展形式的单一性，需要进一步拓宽融合渠道。

（二）生产要素的供给不能满足城乡产业融合发展的需求

城乡产业融合发展本质上是一种协调性的可持续发展，需要不断夯实农业生产基础，促进农产品产业链、供应链的延伸和价值链的提升，推动农业新产业新业态的发展，实现农业生产现代化。在这过程中，需要各种生产要素资源积极进行良性互动，发挥各种要素的合力作用，需要城市各方面的优质生产要素融入农村产业发展，用现代化的工业生产方式和经营理念对农业生产进行改造升级，用现代服务业的运营手段对农村传统文化和自然资源进行合理开发和利用，发挥农业机械技术、互联网信息技术、金融贷款和人才资源的支持作用。然而，这些恰恰是城乡产业融合发展中的短板。由于农业存在着产业化、规模化、现代化发展环境仍有待优化、农业投资回报率低、风险高等原因，城市一、三产业的相关企业缺乏足够的投资农业生产和开发农村资源的信心，难以发挥城市企业在生产方式、经营理念以及科技、资金、人才等要素资源对农村产业发展的带动作用。在这种情况下，培育农村地区本土企业不失为推动城乡产业融合发展的有效路径，但由于涉农贷款门槛高、担保难、额度低，政府扶持政策有限，难以获得足够的发展资金用以投资生产、引进技术和生产经营管理人才，致使农村本土企业难以发展壮大，难以承担起推动城乡融合发展的重任。另外，我国城乡户籍制度改革仍未能让城乡人口完全自由流动，有待进一步完善。农村人口老龄化问题比较普遍，青壮年劳动力严重缺乏。农村土地流转仍存不畅，土地改革制度需要进一步具体化。以上种种情况表明，我国城乡产业融合发展存在着突出的生产要素供给不足的问题。

（三）乡村基础设施建设有待进一步加强

城乡产业融合发展需要有完善的基础设施作为支撑。“十三五”以来，我国乡村基础设施建设取得了较大的成果，村村通硬化路目标基本实现，村民用电用水需求得到了基本的保障，有的村庄用上了天然气，广播电视和无线网络实现村村通，基本建成村级图书室、卫生室和文体活动场所，美丽乡村建设使得农村旧貌换新颜，对提高农民群众生活质量有着很大的促进作用。但这对于推进城乡产业融合发展来说仅仅起到基础作用，还存在一系列问题。村级公路路面不够宽，自然村道路、巷道等不仅狭窄，而且很多没有实现硬化，县级公交线路未向农村延伸，未能满足产业融合发展对交通条件的要求。县级、乡镇级、村级农产品仓储保鲜设施和冷链物流设备明显缺乏，不利于农产品的储存与运输。有线光纤网络未实现自然村全覆盖，电商物流平台未在农村全面搭建，未能发挥对农产品销售的促进作用。在各地都推进的乡村旅游方面，尽管在农村农业与旅游业相融合上取得一定的成效，但在融合的深度上却未能实现大的突破，主要原因就是在餐饮、住宿和文化娱乐方面缺乏完善的基础设施。很多地方的农家乐和乡村民宿是处在自建自营状态，缺乏合法的经营手续和经营资质，没有形成规模效应和品牌效应，经营管理水平和质量处理初级阶段，不能满足旅客的需要。乡村文化娱乐设施功能比较单调，很多与城市文化娱乐设施存在功能上的重叠现象，未能形成乡村独有的特色，对城市游客吸引力不强，难以起到让游客多“回头”的作用。可见，推进城乡产业融合发展仍需要加大乡村基础设施建设的力度，推动设施的改造升级。

（四）农业社会化服务体系建设需要不断完善

有效推进城乡产业融合发展不仅需要合理的产业布局、足够的要素供给和必要的基础设施以外，还需要有健全的农业社会化服务体系。农业社会化服务主要包括为农业发展提供农业市场信息和购买生产资料的产前服务、提供机械设备、技术指导和金融扶持的产中服务以及农产品收购、仓储、加工、运输、销售的产后服务，对城乡产业融合发展有着重大的促进和保障作用。自2021 年我国农业农村部印发《关于加快发展农业社会化服务的指导意见》以来，我国农业社会化服务发展势头良好，较好地推动了农机设备、科技、资金、人才、企业组织等生产要素与农业发展相融合，但面对城乡产业全面融合发展的需求，农业社会化服务体系的建设还存在着不少短板。一是基层政府农业服务机构不健全，市场主体建立的农业服务平台尚不成熟。前者表现为职能被削弱，工作人员不足，综合素质不强。有的乡镇农业服务机构有名无实，有的即使有人上班，也是以年龄大、缺乏专业知识的人为主，难以有效开展服务工作。后者表现为重复无序发展、沟通协调不足等问题，甚至出现恶性竞争和资源浪费的现象。二是服务链条延长不足。当前，我国农业发展主要仍然集中在生产环节，在农村进行的农产品仓储、加工、销售等环节还比较薄弱，这就决定了我国农业社会化服务也主要集中在农业发展的生产端，但随着我国农业现代化的发展，新型农业经营主体日益增多，有限的农业社会化服务链条必然满足不了社会的需求。三是服务覆盖的产业、地区和对象不均衡。为粮食生产服务多，为其他经济作物、养殖业生产服务少；为平原种植地服务多，为零星和山地生产地服务少；为规模农业生产主体服务多，为小农户服务少。这些问题若得不到解决，很难进一步发挥农业社会化服务对城乡产业融合发展的推动作用，因此，必须不断完善农业社会化服务体系建设。

四、乡村振兴背景下推动城乡产业融合发展的对策建议

（一）合理规划地方城乡产业融合发展布局

各省、自治区政府要根据辖区的区位优势和自然资源条件对城乡产业结构进行合理布局，在中心城市、县城、乡镇，乃至乡村布局发展层次不同但符合当地特点的产业，培育完整的产业链条。如在中心城市重点发展高新技术制造业和高端服务产业，在县城、乡镇及综合条件好的乡村发展劳动密集型产业和与农业相关的产业，方便农民在本村或附近就业，不仅有助于提高农民的非农收入，也有助于降低企业用工成本。从省、自治区层面对一县一业、一村一品进行整体规划，根据各县各村实际，合理布局县域支柱产业，并对适合各村发展的种植业、养殖业、旅游业、康养业等产业提出明确的建议，推动县级、乡镇产业规模化和农村产业品牌化发展，为实现城乡一二三产业融合发展提供产业基础。加大县域经济的发展力度，大力推进各地特色乡镇建设，把县城、乡镇作为城乡产业融合发展的结合部。利用城市人才、资金、技术的支持，结合县城、乡镇的当地实际，打造具有地方特色的乡镇企业，培育能带动农村经济发展的龙头企业，作为农村产业链延伸的平台。发展农产品仓储、深加工、精细加工、冷链物流等业务，打造地方知名品牌，拓宽农产品市场销售渠道，促进农产品附加值的提高。在地理条件好、交通便利的乡村布局适量农产品仓储和加工业务，把城乡产业融合发展业务做到农民群众家门口，解决农民就地就业难的问题。

（二）多渠道引导生产要素向乡村产业充分流动

生产要素的综合推动作用是促进城乡产业融合发展的重要动力来源。在过去的几十年时间里，我国城乡融合发展的地域主要集中在城市，农村生产要素充分向城市流动，为城市建设和工商业发展做出了不可磨灭的贡献。而在当前，城乡产业融合发展的主要集中地转移到了乡村及其周边地区，目的是通过城市生产要素的带动，推进乡村产业振兴。因此，研究制定落实各种有利于促进城市生产要素向乡村流动的政策措施，同时激活乡村内在生产要素十分必要。在众多要素中，人才要素是关键，只有具备人才要素，才可以带动技术、资金等要素向乡村流动。要优化农村产业发展的政策环境，从县政府层面出台相应的扶持政策与支持制度，吸引大学毕业生、科技人员和企业家到乡村就业、创业。对愿意到乡村就业的人才，可安排公务员或事业单位编制，提高工作补贴额度，制定科学合理的提拔任用机制并予以落实，保障引进人才的成长通道顺畅。对愿意落户并居住在乡村的人才，村集体可批给宅基地建房，同时给予建房补贴，对愿意住在乡镇的人才，政府可给予购房补贴，使人才引得进、留得住。对有志到乡村创业的人才，可从土地供给、财政补贴、金融信贷、税收优惠、保险保障等方面给予支持，满足创业过程中对土地和资金的需求，减轻创业压力，降低创业风险。对有技术和管理能力提升需求的人才，政府可邀请高校或科研机构专家、技术人员对他们进行免费培训，不断提高创业人才队伍的生产经营管理能力。另外，政府要出台鼓励外出务工人员返乡就业创业的具体政策措施，从就业岗位安排、创业资金和技术需求方面给予大力支持，解决农村劳动力不足的问题，增强城乡产业融合发展的内生动力。

（三）进一步完善乡村基础设施建设，为城乡产业融合发展提供良好的外在环境

在脱贫攻坚、美丽乡村建设取得的成效基础上，对原有的基础设施进行改造升级，对未曾开工建设或已开工但未建成的基础设施尽早规划建设或续建。一是对建制村村级公路的路面进行拓宽，连同路基的路面宽度至少应达5 米，并进行全面硬化，确保两辆汽车会车顺畅。对路面过窄、没有硬化的自然村道路、巷道、产业路、资源路、旅游路要进行拓宽和硬化，确保好道路通到农户家门前，通达田间地头，为农村村民生活和机械化、规模化生产提供便利。二是完善县级公交线网建设，实现对建制村的全覆盖，适当向人口多、流动量大的自然村屯延伸，促进劳动力资源和其他生产要素在城镇与乡村间快速流动。三是建设乡村农产品仓储保鲜设施，配备冷链物流运输工具，避免农产品因欠保鲜而变质，确保运到城里销售给消费者的是鲜活农产品，从而保住农产品的良好价格，维护农业生产者的利益。四是建设乡村快递收发平台，在行政村设立专业化的农产品寄递中心，构建县、乡、村三级农产品物流配送体系，为农业生产者提供专门高效的农产品配送业务。五是建设完备的乡村信息基础设施，加深数字技术在农村生产生活中的应用，建设数字乡村。进一步开展有线网络、无线网络、数字电视、5G 网络信号在乡村全覆盖行动。通过“互联网+”技术完成农业生产、经营管理和销售各环节的数字化。六是建设具有乡村特色的餐饮、住宿和文化娱乐基础设施，培育品牌影响力较强的农村农业+旅游项目。

（四）建立完善的农业社会化服务体系，为农业生产经营者提供优质的社会服务

良好的农业社会化服务是增强城乡产业融合发展有效性的重要措施，服务体系是否完善决定着能否为农业生产经营者提供优质的社会服务，对城乡产业融合发展的层次和质量有着重大影响。因此，必须在充分认识农业社会化服务体系建设存在的问题基础上研究解决对策。首先，要改革基层政府农业服务机构，整合市场农业服务资源，提升服务质量和效率。对基层政府中的农机、植保、农经、农技等与农业相关的服务机构进行整合，建立统一面向当地的农业公益性服务平台，为农业生产经营者提供集中的公益性服务。以整合农业服务机构为契机，充实农业服务平台工作人员队伍，优化年龄结构，加大培训力度，提高服务能力。同时，整合市场上农业服务主体，引导他们加入农业公益性服务平台，在平台运作中推动政府服务机构与市场服务主体协调发展，共享机会与资源，有计划、有步骤地提供服务，提高服务效率。其次，要培养农业服务主体服务农业全产业链的能力，不断提高他们的农业专业化服务水平；培养提高他们服务农业产前、产后各相关环节的能力，使他们成为促进农业全产业链发展的有力推手。再次，拓宽农业社会化服务覆盖范围，推动服务均衡发展。引导服务主体为粮食生产、经济作物种植、养殖业提高全方位的服务，把服务业务从平原地区向零星土地和丘陵山地拓展，不仅满足规模生产主体的要求，也要照顾小农户农业生产的需要。通过完善的农业社会化服务体系建设推动城乡一二三产业有效融合发展。