浅析云南省林光互补复合光伏使用林地政策

陈建革

（华能澜沧江新能源有限公司，云南昆明 650051）

0 引言

近年来，在化石能源短缺、环境污染、全球气候异常等问题日趋严重的现实背景之下，世界各国越来越重视对新能源和可再生资源的开发[1，2]。特别是在当前绿色、低碳、循环经济建设中，太阳能以洁净、安全、便利、可持续发展等的突出优点发挥着重要的作用，其主要运用方式之一的光伏技术也因此成为世界各国在处理环境资源和经济增长的矛盾问题时的重要突破口[3]。当前，在“碳达峰、碳中和”发展战略的积极推动下，对光伏领域的研究开发也将为尽早达到碳中和的宏伟目标而发挥积极的推动作用。

林光互补模式是一种光伏绿色发电站建设模式，指在光伏租用的林地上，对林地植被进行恢复，在不影响光伏电站运行的情况下，实现林地资源的综合利用，从而在一定程度上减轻了寻找替代林地的难度[4]。“林光互补”发展的模式，在云南省各山区广泛的探索与实施中，保证了光伏发电建设项目质量，改善了光伏建设地区的林地品质，增加了当地百姓的经济收入。解决了光伏发电项目的建设问题和维护绿水青山、建设美丽家乡之间的矛盾，并有效推动了当地新能源行业经济的迅速发展[5]。

1 林光互补的建设模式

“林光互补”模式，是一种绿色光伏发电站建设模式。即在光伏组件之间和光伏板下有效的空间内，植树种草，通过有效合理的管护，既不影响植被的栽培、生长，又能满足太阳能光伏发电的用地需求，从而使林业建设与光伏发电相结合实现双赢的一种建设模式[6]。

“林光互补”模式，是在建设时抬高光伏板支架，最低沿高度必须大于板下林草生长高度，现行规定最低沿板高度不得低于2.5 m。这样可以充分保护现有植被不被破坏，也能保证使用林地性质不改变。在光伏项目施工结束后，按照当地的气候、土壤等条件，选择适合在当地生长的低矮的乔木、灌木和草本植物，对光伏阵列区进行植被恢复。同时，场区道路按照使用林地的相关政策要求进行绿化恢复，以实现当地的生态发展。

2 光伏产业与林业发展的关系

2.1 发展目标相关联

光伏电站是落实云南省委省政府打造世界一流“绿色能源牌”决策部署的重要举措，也是实现碳达峰、碳中和的重要途径之一，实现为生态文明建设服务的目标。保护植被，不让光伏电站建设区域植被破坏，减少水土流失，减轻环境恶化，直接保护当地生态环境。这是当地生态文明建设最直接有效且可行的方法，为实现碳达峰、碳中和，实现生态文明建设提供了保障。

2.2 光伏电站与保护植被相辅相成

光伏电站建设中，保护植被是其基本要求，如果实施中以破坏生态环境为代价则违反绿色能源的根本原则。因此，施工建设中，需确保不发生擅自改变林地用途和森林植被遭受破坏的行为。促进光伏产业健康有序发展，生态环境不断得到改善，光伏电站建设与植被保护相辅相成，实现生态经济协调发展。

3 云南省光伏使用林地的政策

3.1 相关政策文件

光伏电站建设中不可避免要使用到林地，为了规范使用林地，杜绝在建设过程中出现未批先建、少批多占林地以及野蛮施工破坏林地、林木等违法违规行为，国家对光伏电站建设在使用林地上的规范越来越完善。

国家林业和草原局于2015年出台了文件《国家林业和草原局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）作为各相关单位进行光伏电站建设使用林地的国家规范。遵照国家的规范，云南省林业和草原局和云南省能源局共同出台了《云南省林业和草原局、云南省能源局关于进一步规范光伏复合项目使用林草地有关事项的通知》（云林规〔2021〕5号）作为光伏建设的地方性规定。与此同时，光伏建设还需满足《中华人民共和国森林法》等法律、《云南省森林条例》等地方性法规、《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业和草原局第35号令）等行业标准和规程规范中对于项目使用林地的相关要求。

3.2 林地政策要求

3.2.1 光伏建设期使用林地政策要求

光伏电站项目建设对占用林地要求越来越高，占用林地规模日益扩大。若按照正常使用林地手续办理，将会出现国家林地面积大规模减小的情况，继而对国家生态安全、林地保有量造成巨大威胁和挑战[7]。因此，国家林业和草原局在2015年出台了《国家林业和草原局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号），对光伏电站建设可以使用的林地地类进行了具体规定：对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。文件还提出了“各地林业主管部门要加强监管，定期检查，确保光伏电站建设依法依规使用林地；积极探索支持光伏电站建设与防沙治沙、宜林地造林等相结合；积极探索支持光伏电站建设与防沙治沙、宜林地造林等相结合”。

为加快云南绿色能源产业结构优化升级和高质量发展，突出“生态优先、绿色发展”的生态文明建设理念，根据《国家林业和草原局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号），云南省林业和草原局、云南省能源局出台了《云南省林业和草原局 云南省能源局关于进一步规范光伏复合项目使用林草地有关事项的通知》（云林规〔2021〕5号）。规定应当办理占用林地手续的区域包括：光伏复合项目生产区（包括升压站、配电室、控制室、集电线路塔基等）、生活区（包括办公、住宿、食堂、活动场所、仓库等附属设施）、电池组件阵列区箱变、新建进场道路、新建场内检修道路。对施工期临时占用的场地，如弃渣场、取土场、砂石场、堆料场、拌和站、工棚、地埋电缆槽以及临时施工道路，应当办理临时占用林地手续。对电池组件阵列使用林地来说，由项目业主单位与林权权利人签订书面协议，通过租赁、作价入股等流转方式使用林地，在用地报批阶段明确用地红线范围，待光伏电站设施占用林地经审核同意后方可开展建设，不再办理使用林地许可手续。

3.2.2 光伏运营期使用林地政策要求

根据《云南省林业和草原局、云南省能源局关于进一步规范光伏复合项目使用林草地有关事项的通知》（云林规〔2021〕5号）规定，光伏复合项目在满足正常运营的同时，须保证电池组件阵列下方不得改变林草地用途，不得裸露地表、硬化或作其他用途。光伏复合项目运营期要采取多种综合措施，确保项目区原生植被正常生长。运营期电池组件阵列下方原有植被盖度达到30%以上，且具备自然恢复条件的，以自然恢复植被为主，不采取开挖补种、更替树种、除草等人工干预措施。原有植被盖度达到20%以上30%以下，且具备自然恢复条件的，采取补植补种修复植被。原有植被盖度低于20%的，采取人工种草等措施改良植被及土壤条件，防止水土流失和土壤侵蚀。

4 政策浅析

4.1 光伏用地性质要求的分析

根据《云南省林业和草原局 云南省能源局关于进一步规范光伏复合项目使用林草地有关事项的通知》（云林规〔2021〕5号）规定，光伏电池组件阵列区林地性质未改变，通过租赁、作价入股等流转方式使用林地，不再办理使用林地许可手续。升压站等永久使用林地部分改变了林地性质，需要办理永久使用林地手续。施工道路等临时占用林地未改变林地性质，需要办理临时占用林地手续，且占用结束后须恢复林业生产条件和植被。

4.2 光伏使用林地范围更加细化

第一，在林光互补项目选址时，进一步明确光伏复合项目的禁止区域。包括：国家公园、自然保护区、森林公园、风景名胜区、草原公园等各类自然保护地，世界自然遗产地，野生动物重要栖息地，珍稀濒危和极小种群野生植物重要原生境，天然林保护重点区域、基本草原以及生态保护红线内。

第二，各建设内容使用林地范围更加明确。按照规定，光伏复合项目的生产区、生活区，禁止使用天然乔木林地。施工期临时设置的弃渣场、取土场、砂石场、堆料场、拌和站、工棚、临时施工道路等，禁止使用乔木林地。对于电池组件阵列区域来说，禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地。此外，年降雨量小于400 mm且区域覆盖度高于30%的灌木林地、年降雨量大于400 mm且区域覆盖度高于50%的灌木林地也在禁用范围。

第三，光伏复合项目的生产区、生活区等永久性使用林地，除天然乔木林地以外地都可以使用。施工期临时设置的弃渣场等临时占用林地，除乔木林地以外都可以使用。电池组件阵列只能使用年降雨量400 mm以下区域覆盖度高于30%的灌木林地，以及年降雨量400 mm以上区域覆盖度高于50%的灌木林地和其他林地（宜林地、无林木林地等）。

5 建议

5.1 依法使用林地

光伏建设必须依法使用林地。在光伏电站的建设中，相关单位未对临时道路进行专业设计，所有路段均按同一宽度报批。但是在实际施工过程中，一些施工单位人员林地保护意识和法律意识淡薄，野蛮施工，开挖时没有按照实际审批的路线进行施工，出现临时道路开挖超范围、少批多占林地的情况，违法使用林地成为事实。因此，项目建设单位应加强对林地的保护意识，按照使用林地规范开展项目，杜绝违法使用林地情况的发生。

5.2 严格选址

在山区选址时，光伏项目要考虑发电设备安装的场地以及周围山体稳定性，也要考虑场址位置土壤和植被情况。场址需要与交通、电网和其他相关设施等相协调。建议在光伏选址阶段应有熟悉专业知识和法律法规的专业技术人员参与，确定范围后再进行项目设计，避免造成工作反复、工作效率低下以及浪费人力、物力等情况的出现。

5.3 降低人工灌木经济林使用标准

林光互补提出“茶光互补”“咖啡+光伏”的发展思路，但没有明确的标准，实施难度大。如茶光伏互补如按灌木林覆盖度的标准，大多茶叶的覆盖度均在50%以上，建议明确茶光互补、咖啡+光伏的具体操作方式，确定现状是否为茶叶地和咖啡地，才可以发展光伏，在一定程度上缓解用地紧张的问题。

5.4 植被恢复中生态经济共融

在光伏建设施工中，对已破坏植被的地块，要进行植被恢复，植被恢复兼顾食用、药用、观赏等经济价值。因此，在植被恢复中以经济林发展为主，如建成茶光互补、药光互补等，利用太阳能光伏发电技术和林业的结合。在不改变林地用途的情况下，充分开发云南省丰富的太阳能自然资源，修复原环境中比较的脆弱区域的环境，从而达到人与自然的和谐发展。

5.5 与石漠化等林业工程相结合

云南是中国土地荒漠化（含石漠化）严重的地区之一，约占云南国土面积的9%。相对云南荒漠化（含石漠化）土地面积来说，在治理资金方面的投入需求很大，且治理难度也很大。若光伏发电能够与石漠化治理相结合，采用工程措施改造地表土壤结构，实现林光互补，不但能使云南丰富的太阳能资源得到充分运用，又能治理云南石漠化生态脆弱环境，实现生态经济共同推进。