金融稳定和发展体制改革的新要求

文/郑联盛 编辑/孙艳芳

2023年全国“两会”期间全国人大批准国务院机构改革提案，其后，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，着力于实施相关体制改革、机构调整和职能优化相关方案。在改革方案中，金融稳定和发展相关的金融工作领导机制、金融监管体制、机构和职能调整是最为重要的内容。金融稳定和发展体制改革及机构调整是贯彻落实党的二十大精神的重大举措，将进一步优化我国金融稳定和发展的治理体系。金融稳定和发展体制的改革对金融发展和金融监管提出了新要求。

本轮改革的调整重点

本轮改革最重要的体制机制调整是强化党中央对金融工作的集中统一领导。本轮改革以加强党中央集中统一领导为统领，以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，组建中央金融委员会，负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策、重大问题等，作为党中央决策议事协调机构。设立中央金融委员会办公室，作为中央金融委员会的办事机构，同时不再保留国务院金融稳定发展委员会及其办事机构，将其职责划入中央金融委员会办公室。这说明金融工作的领导、决策和协调权力将进一步提升至党中央层面，金融工作领导机制的权威性、统一性和协调性将进一步提高。

本轮改革还将着重强化金融体系党的工作。组建中央金融工作委员会，统一领导金融体系党的工作，指导金融系统党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设等。这将显著提升金融系统党建的广度和深度，改变此前部分金融单位重业务轻党建、党建和业务工作“两张皮”等。中央金融委员会和中央金融工作委员会的组建更加凸显了金融稳定和发展工作的政治性。

本轮改革核心目标是进一步夯实金融服务实体经济的基本功能。党的十八大以来，党不断加强对金融工作的全面领导，明晰了金融与经济的内在辩证关系，着重明确了金融部门要服务于实体经济。经济是肌体，金融是血脉，两者共生共荣。本轮改革主要加强党中央对金融工作的集中统一领导，深化金融系统党的建设，不断加强和完善现代金融监管，提升金融投资者和消费者权益保障水平，以更高质量的金融发展助力中国式现代化。

本轮改革对金融发展的新要求

本轮改革对金融服务功能提出更高要求。服务高质量发展是金融体系的核心目标。在新发展阶段，在加快构建新发展格局中，金融稳定与高质量发展是扎实推进中国式现代化和实现高质量发展的重要支撑。一方面，金融稳，经济稳。金融风险是经济风险的组成部分，金融稳定是经济稳定和高质量发展的应有之义和内在要求。另一方面，金融活，经济活。金融是市场经济不可或缺的要素，金融发展是经济高质量发展的重要支撑和内在动力。金融发展要更多让利于实体经济，通过提升监管有效性，顺畅政策传导机制，有效降低微观主体融资成本和财务费用，促进微观市场主体特别是广大中小微企业能尽快修复资产负债表，为经济增长修复和中长期可持续高质量发展提供支撑。

本轮改革对金融系统的政治性和人民性提出更高要求。提高政治性和强化人民性是金融发展的基本底色。强化党中央对金融工作集中统一领导，强化金融系统党的建设，落脚点是要金融部门为中国式现代化提供普遍性金融服务和特色化金融服务。一方面，要继续发挥金融的生产要素属性，充分发挥金融要素和金融市场自然形态功能，着力加强金融系统在生产力提升中的作用和地位。另一方面，要着重强化金融的生产关系属性，充分发挥金融要素和金融市场社会形态功能，着力加强金融系统在生产关系这一上层建筑建设中的地位和作用。这就要求金融发展更加凸显为人民服务的功能，通过金融基础设施、普惠金融、转型与绿色金融、财富管理等业态，提升金融服务质效，有效促进共同富裕。

本轮改革对金融专业性提出更高要求。在加强金融服务功能、强化金融系统政治性和人民性后，金融部门服务对象更加多元、服务要求更加严格、服务能力更加突出，金融发展要着力提升专业化水平，着力应对金融系统周期性、风险性和竞争性。一是金融市场周期性。在完善金融工作领导机制、金融监管机制、金融监管架构和金融监管职能后，金融部门仍需要注重金融工作的专业性和规律性，特别是金融发展具有更为突出的周期性，过度干预或刻意熨平周期可能积累更大风险。二是金融运行风险性。金融部门本身就是应对和处置风险的系统，金融系统自身无法消除风险，只能是以更高效发展和更专业应对来缓释及处置风险。金融专业性还体现在对金融风险的适度容忍上，金融高质量发展需要通过更加完善的金融风险应对和处置机制加以保障，而不是意图消除金融风险来实现。三是金融发展竞争性。金融发展是一个市场竞争发挥作用的过程，需要通过金融创新来体现竞争力。金融专业性体现为对金融创新要更加支持和鼓励，通过更加多元的金融产品、更加具有活力的金融创新、更具弹性的金融市场来强化对普通居民、微观企业、产业体系和宏观经济的专业、全面和综合服务功能。

本轮改革对金融监管的新要求

金融监管改革是一个系统工程，本轮党和国家机构改革和职能调整目标在于通过完善金融工作领导机制、调整金融监管组织架构、完善金融监管职能，以提高金融监管有效性，更好地保护金融消费者和投资者，不断加强和完善现代金融监管。

金融监管系统的协调更加权威。过去一段时间我国部分金融监管存在改革部门化和碎片化的情况，金融监管机构此前实行的是“铁路警察、各管一段”的监管逻辑，以机构监管为主导或“谁的孩子谁抱走”的风险应对和问题机构处置方式。本轮改革将金融工作的决策议事协调职责提升至党中央层面，充分说明金融工作权威决策、部署和协调的重要性，也凸显党中央对金融工作的重视和金融作为现代经济血液在未来高质量发展中的重要地位。

金融管理部门的分工更加清晰。在剥离金融控股公司日常监管职责和金融消费者保护职责后，中国人民银行将更加注重现代中央银行制度建设，专注于货币政策货币框架、金融基础设施服务体系、系统性金融风险防控体系和国际金融合作治理体制及其融合，以实现币值稳定、充分就业、金融稳定和国际收支平衡等目标。去除投资者保护职责并成为国务院直属机构后，证监会将会更加注重多层次资本市场发展，提高直接融资比重，同时保障证券市场稳定健康。在中国银保监会基础上新组建的国家金融监管管理总局，将承担证券业之外的金融业监管，以防范金融发展中的金融监管不足特别是潜在的金融监管空白、漏洞和灰色地带，一定程度上凸显了统一监管的制度安排。

金融监管机构的功能更加统一。一是新组建国家金融监督管理总局负责除证券业之外的金融业监管，统一监管组织架构初步显现。二是人民银行有关金融消费者保护职责、证监会的投资者保护职责统一归口至新组建的国家金融监督管理总局，金融消费者和投资者保护呈现统一监管态势。三是国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责划入中国证监会，提高公司债券（企业债券）发行审核统一水平。四是人民银行、国家金融监督管理总局、证监会、外汇局及其分支机构、派出机构均使用行政编制，人员纳入国家公务员统一规范管理。未来金融管理部门要在金融稳定和发展的政策实施中，以更加宏观的视野、更加系统的思维和更加开放的政策来提高金融监管的全局统筹，融合机构监管、功能监管、行为监管和穿透式监管，形成统一的功能化监管系统。

金融监管体系的职能更加纯粹。在较长时间中，我国金融监管体系同时承担金融监管和金融发展职能，为了更好地促进经济增长，部分监管机构在特定时期或特定情形下可能更加专注金融发展职能，而对金融监管职能重视不够。本次改革在四个方面进行优化与调整：一是优化金融管理部门机构和职能，弱化金融发展职能，缓释金融发展与金融监管的职能冲突，使金融监管部门职能“更纯粹”，监管更有力。二是着重强调监管职能，将更加有效约束金融机构、管控金融风险、保障金融运行，以牢牢守住不发生系统性金融风险底线。三是明晰中央与地方金融监管分权的争议，着重强调金融监管的中央事权，并要求地方金融监管部门不再加挂金融工作局或金融办公室牌子，以专司金融监管职责。四是将中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，交由国有金融资本受托管理机构管理，也是为了进一步提高金融管理部门职能“纯度”。

金融消费者保护的要求更加严格。金融部门在为微观主体提供专业化服务的同时，要更加注重对金融消费者或投资者的权益保护。国家金融监督管理总局统一归口金融消费者和投资者保护职能，要通过消费者保护专项法制建设，通过金融消费者保护专属机构减少，通过金融消费者权益侵犯惩治标准建设，来提升对金融消费者保护质效。特别是要强化非法吸收存款、不合规互联网理财业务、电信金融诈骗等涉众型金融违法违规行为的专项治理和严格惩戒。要持续加强金融消费者和投资者教育，坚持市场化原则来提升金融投资者风险意识和防范意识。