城市高质量发展进程中实现“双碳”目标的主要风险与防范对策

张巍 李丹妮 徐可欣

摘 要：实现碳达峰、碳中和是城市高质量发展的必然选择，必须认识到转型过程中的风险，有效采取防范措施。文章分析了城市高质量发展进程中实现“双碳”目标可能引发的能源供给失衡、产业结构调整失序、金融困难波动、社会秩序失调等风险，提出统筹协调经济社会发展和能源转型、实施产业高质量发展政策、完善绿色金融支持、加强社会低碳治理等对策建议。

关键词：产业结构；高质量发展；双碳

中图分类号：F427 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2023）24-0000-00

我国经济发展已由高速度增长阶段转向高质量发展阶段。实现碳达峰、碳中和（简称“双碳”），走绿色低碳发展之路，是“十四五”乃至今后一段时间引领高质量发展的关键。城市是节能减排与转型发展的空间单元和行动载体，充分、客观地认识“双碳”工作中的風险，有效采取防范措施，有利于国家及地方重大战略决策的部署以及“双碳”目标的实现。

1“双碳”工作是助推城市高质量发展的必然选择

几乎所有国家在城市化过程中都曾经或正在面临人口膨胀、交通拥挤、空间紧张、环境恶化、公共服务滞后等问题，这些“城市病”造成经济发展面临瓶颈、民生福祉恶化和社会矛盾凸显，城市可持续发展遭遇危机。因此，城市高质量发展的目标就是实现经济、社会、生态的协调统一，达到经济增长、社会和谐、环境优化、民生改善、文化繁荣，满足人民日益增长的对美好生活的向往。

气候问题是21世纪人类需要面对的最大挑战之一，温室效应是全球气候变暖的主要原因，化石能源燃烧产生的二氧化碳排放是温室气体的主体。因此，减少碳排放成为应对全球气候变暖的重点，已经成为实现可持续发展的一种道义责任。随着我国城镇化水平的提高，目前65%的国民居住在城市，经济链条中的能源终端消耗、产品生产加工、商品流通消费等环节大部分发生在城市，城市里产生了大量的污染排放。城市的碳排放量占全社会碳排放总量的70%以上，为实现“双碳”目标，城市已经成为关键载体。

随着产业、能耗、人口在城市空间高度聚集，城市发展面临的资源紧缺和环境约束也日益加剧。城市的发展，必须贯彻新发展理念，在产业布局、科技创新、人力资源、城市建筑、环境保护等各领域统筹规划，通过能源、产业、交通、人居等各方面的调整，改变“开采—使用—废弃”的线性发展模式，推行循环集约、消费适度、文明健康的生产和生活方式，提升城市宜居指数。因此扎实推进碳达峰、碳中和工作是城市把握技术革命趋势、推动转型升级的迫切需要，是破解“城市病”难题、实现可持续发展的迫切需要，是助推城市高质量发展的必然选择。

2  城市高质量发展进程中实现“双碳”目标可能引发的主要风险

面对复杂多变的国内外环境，中国实现“双碳”目标的计划时间是全球历史上最短的，这可能伴生多项风险。清醒地认识“双碳”工作中可能引发的主要风险，有利于降低其对城市高质量发展造成的不利影响。

2.1能源供给失衡

《中国矿产资源报告2022》显示，2021年煤炭消费占一次能源消费总量的比重为56.0%，其中电力行业煤炭消费占比过半。优化能源消费品种，大幅降低煤电在能源结构中的占比，是如期实现“双碳”目标的必由之路。2021年10月，中共中央、国务院发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）中提出“严格控制化石能源消费”，“不断提高非化石能源消费比重”。但短期来看，经济社会发展对煤炭、原油等一次能源消费的依存度还很高。工业生产中的石油消费难以替代，俄乌军事冲突等国际重大事件造成的原油供应下降的风险较大。由于火电为主的电力生产结构进一步向清洁电力转型，碳减排过程中的电力供应短缺的现象难以消除。短期能源供应失衡将直接影响对能源依赖较大行业的生产。2021年下半年由于煤炭供给紧缺以及2022年夏季由于水力发电不足，我国局部地区“限电、限产”造成工业企业生产停滞，延缓复工复产，影响区域经济增长，就是能源结构调整中的“阵痛”反应。

2.2产业结构调整失序

产业结构调整是推进碳减排的重要途经，包括高碳产业低碳化改造和低碳产业发展两个方面。在对产业改造的过程中，从高碳到低碳再到零碳的转型如果操之过急，就会产生一些风险。目前，可再生能源还不能完全满足生产和生活中的能源需求，煤炭消费在火电、有色、钢铁、化工、建材等高耗能产业中的主体地位将在长期一段时间内存在。如果简单地通过“去煤化”退出高碳产业，就会造成一些大宗商品供应的短缺而影响经济发展和社会生活。另外，传统能源企业低碳化改造中还涉及庞大的资产折旧，成本极高，也会影响微观经济效益。在低碳产业发展方面，一些地方简单地以产业碳排放程度制定政策支持名录。这可能造成低碳产业无序发展，引发多方面风险。众多企业、巨量资金投入到某一“绿色低碳产业”中，就会造成产能过剩、无序竞争，会削弱企业利润、破坏技术创新态势，造成资源浪费，不利于产业做大做强。

2.3金融困难波动

在推进“双碳”工作中，一些高碳产业和依赖传统能源的企业可能会出现财务状况不佳，影响到金融行业波动。企业进行技术改造项目会增加成本投入，短期会造成收入的下降，降低企业利润。收益的减少，影响到企业的还款能力，造成债务负担。在更加严格的碳排放约束下，绿色金融门槛提高，高碳企业融资成本上升，企业缺乏充裕的资金实力进行转型升级，应对减碳带来的资金压力加大，进而出现财务状况恶化、违约率提高的现象。极端情况下企业若停工停产，诱发倒闭风险，可能产生搁浅资产。企业财务风险向外延伸，后果被传导或转嫁给其他利益相关者，导致金融系统不良资产增加、债券价值减值、保险理赔额增加，处理不当会诱发系统性风险。

2.4社会秩序失调

在“双碳”工作中，技术进步、结构调整会导致短期内出现一些企业经营困难，生产模式变革可能导致企业人力资源需求的改变，企业纾困和稳就业的压力就会加大。收入的下降会影响个人消费降级，增加贫富差距拉大的感受，增加了社会的不安定因素。社会生活的紊乱，进一步影响到企业生产的组织和民生的保障，甚至会造成严重的社会稳定问题。

3城市“双碳”目标实现过程中的风险防范对策建议

《意见》中明确提出，要“有效应对绿色低碳转型过程中可能伴生的经济、金融、社会风险，防止过度反应，安全降碳”。采取稳妥、有序的措施，积极防范各种转型风险，以碳中和、碳达峰倒逼技术革新、能源优化和经济转型，是助推城市高质量发展的可行路径。

3.1统筹协调经济社会发展和能源转型

在实现“双碳”目标过程中，要加强顶层设计，做好统筹协调。城市发展中既不能只突出经济增长而忽略生态效益，也不能仅为了环境目标而人为阻滞经济增长。通过技术水平创新和能源高效利用，使节能降碳的步伐总体上与经济社会发展状况相适应。考虑到城市中各行业碳排放水平的差异和转型难点，分类施策，推进各行业、部门有序达峰。加快构建清洁低碳安全高效的能源体系，逐步建立以非化石能源为主的能源消费结构。防止“运动式”减碳，有序推进煤炭减量，合理调控油气的用量，挖掘氢能、生物质能的市场空间。改造工业流程，提升电气在消费端的比重，构建以光伏、风电、水力、核电为主的智慧电力系统。各种发电能力互相匹配，杜绝简单的拉闸限电，保证供电安全稳定。

3.2实施产业高质量发展政策

产业高质量发展是城市集聚资源、增强竞争力的关键。在制定产业支持目录时，应综合考虑该产业的辐射带动效应。只有产业链能够整体性地提高生态效率，才能享受绿色低碳产业的优惠发展政策。高碳产业不应“一刀切”式地退出，只要具有提升碳效率、达到经济效益与生态效益统一的潜力，也应纳入产业政策支持范围。制定产业招商和用地负面清单，将严格的资源消耗强度和环境污染排放强度指标做为产业准入机制设计的重要方面。在推动产业发展上，依靠技术革新实现能源消费总量和碳排放强度同時下降，探索降低成本与提高生产效率兼顾的产业促进模式。同时深挖城市资源优势，优先发展高新技术产业，大力培育具有低碳竞争力的产业。

3.3完善绿色金融支持

发挥政府主导作用，制定多层次、有侧重的政策体系，引导资本向“双碳”领域聚集。加强城市绿色金融资源布局，建立绿色金融支持项目库和金融服务平台，推动金融精准支持从事双碳产业和双碳技术研发的经营主体。通过政策引导，推动绿色投资银行、绿色投资基金等新型金融市场主体发展，进一步丰富绿色金融供给模式。提升绿色金融产品创新能力，推动碳减排支持工具、煤炭清洁高效利用专项再贷款政策工具落地，支持绿色债券融资，鼓励绿色保险创新，确保金融机构为“双碳”转型项目提供各项支持。完善金融机构信用管理，加强金融风险管控，降低金融投资损失。全面启动碳排放权交易市场，完善碳定价、碳交易和碳税核算机制，探索建立碳排放信用档案，推动实现城市产业部门碳强度持续下降。

3.4加强社会低碳治理

不单纯地以GDP作为城市发展的考核指标，而要综合考评经济增长、碳减排、生态维护和民生改善的程度。在经济、民生、生态之间做出平衡性决策，为低碳转型政策的出台做足各影响因素评估。追求低碳环保治理的长效机制，不作运动式的短期性目标考核，以避免短促减排措施对经济合理性和民众生活的负面影响。城市公共机构要率先实现碳达峰、碳中和，公开报告其能源使用情况，广泛应用可再生能源示范项目。积极引导绿色消费，探索碳标签、碳票等消费领域的碳减排机制，通过低碳消费转型倒逼低碳绿色生产方式的转型。另外，在城市转型过程中，社会政策要托底，确保困难群众基本生活得到有效保障和改善。

4结论

实现碳达峰、碳中和，是党中央根据国际国内发展新形势，基于实现中华民族伟大复兴的中国梦做出的具有高度前瞻性的战略决策。“双碳”工作不仅能推进城市产业升级和经济转型，还有利于改善城市资源与环境状况，保障民生福祉。只有全社会凝聚共识，基于各种形势挑战以及对风险的科学研判，精准施策，才能不断将城市高质量发展推向前进。

参考文献：

• 中华人民共和国自然资源部.《中国矿产资源报告2022》发布[EB/OL].[2022-09-21].https：//www.mnr.gov.cn/dt/mtsy/202209/t20220921_2759614.html？eqid=f29de10a00032e800000000364589fcf.
• 中华人民共和国中央人民政府.中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见[EB/OL].[2021-10-24].https：//www.gov.cn/zhengce/2021-10/24/content_5644613.htm.

[3]陈希希.“双碳”背景下推动城市绿色发展[J].群众，2022（6）：45-46.

[4]闫衍，袁海霞，张林，等.双碳目标约束下的中国经济增长及其风险挑战[J].金融理论探索，2022（2）：10-18.

[基金项目]西安市社会科学规划基金项目 “‘双碳目标下西安市减排潜力及路径研究”（项目编号：22JX16）；西安市科协决策咨询课题 “‘双碳目标下西安城市建设高质量发展研究”（项目编号：202202B）。

[作者简介]张巍（1973—），男，汉族，陕西安康人，陕西科技大学经济与管理学院副教授，研究方向：工商管理；李丹妮（1999—），女，汉族，山西晋中人，陕西科技大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向：企业管理；徐可欣（1999—），女，汉族，天津人，陕西科技大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向：企业管理。