聚焦低收入农户信贷需求的农村小额信贷研究

摘 要：大国小农是我国当前和未來较长时期的基本国情，小额信贷是满足农村金融体系中必不可少的重要组成部分。当前我国农村小额信贷还存在一定问题，突出表现为商业性机构 “目标偏差”无法满足低收入农户小额信贷需求；金融过度与金融抑制并存加剧农村小额信贷供给不足；小额贷款公司资金成本较高；缺少专门针对低收入者的小额信贷产品，贷款利率较高；在培育生产能力方面作用有限；小额信贷机构为商业银行做“助贷”，进一步拉高农户借贷成本。建议应重构农村合作性和社会性金融机构，构建差异化的农村金融供给体系，制度松绑与强化监管并重。

关键词：农村小额信贷；低收入农户；合作性社会性农村金融机构

中图分类号：F830.5 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2023）24-0000-00

1 小农经济背景下农户金融需求特点：农村小额信贷的必要性

小农经济在未来较长一段时间仍将是我国农业生产经营的主体，大国小农是我国的基本国情。根据第三次农业普查数据，我国小农户数量占到农业经营主体98%以上，小农户从业人员占农业从业人员90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。与此同时，我国仍是一个低收入人群占主体的典型的发展中国家，其中大量低收入居民分布在农村地区，主要从事农业生产。如果按世界银行给出的每人每天收入低于10美元的中低收入界定标准来测算，目前我国农村居民中有80%属于中低收入者，其中收入最低的20%人口，其日均收入仅为1.88美元。此外，虽然近年来我国扶贫成效突出，2020年底消灭了绝对贫困人口，但不可否认的是，脱贫人口中的很大一部分，其收入仅是略高于贫困线，加之由于一些地区产业发展基础薄弱、就业不稳定、社会保障制度尚不完善等，仍然存在较大返贫风险。

因此，在这种背景下，进一步提高农村金融的可及性，对于增强发展农业生产、提升农民收入水平、巩固脱贫成果，具有重要意义。同时，随着近年来农业农村经济发展，我国农户金融需求呈现了一定的分层特点，但中低收入农户仍占主体，因此，农户金融需求具有鲜明的小额分散、维持基本生活开支和简单再生产、能承受利率水平低等突出特点。而小额信贷产生之初，就是专门为低收入人群和微型企业提供金融服务而设计，无抵押、金额小，其信贷模式和治理方式相对来说能够更好契合中低收入农户的金融需求特点。从国内外实践来看，小额信贷均是各国农村金融体系中不可或缺的重要的组成部分。正如世界银行对小额信贷原则的界定认为，“小额信贷能使贫困家庭不再着眼于每天的生计而是筹划未来，它是反贫困的一个有力工具，是为贫困人口服务的金融体系。”

2 从公益性到商业性：我国农村小额信贷的发展历程

我国自上世纪90年代初引入孟加拉格莱珉小额信贷模式，此后，我国农村小额信贷发展大体可以划分为四个阶段：

第一阶段是由非政府组织主导开展的小范围试点阶段（1994-1996）。在此以前，我国对农村的资金需求主要通过无偿财政资金拨付和政府主导的农村扶贫贴息贷款等形式来满足，一定程度上存在受益群体偏差、农村金融资源配置扭曲、贴息不可持续等一系列问题。因此，1993年，我国研究机构和社团组织联合一些国际机构和NGO组织，引入了小额信贷的格莱珉模式，希望推动其在中国的落地，以解决农村金融需求问题。这一阶段，农村小额信贷主要是民间力量利用国外资金和自筹资金开展小额信贷的小范围试点试验，政府少有参与，并取得了一定的效果。

第二阶段是政府主导的大范围推广阶段（1996-2000）。1996年以后，中央把扶贫工作摆在突出重要位置，明确要求各贫困地区把解决贫困户的温饱问题放在一切问题之首。因此，这一阶段，政府投入大量人力物力，主要通过政府扶贫机构和广大金融机构，运用财政资金和扶贫贴息贷款，积极在全国范围推广小额信贷，将小额信贷作为扶贫的重要工具。

第三阶段是正规金融机构全面介入阶段（2000-2005）。这一阶段，政府扶贫办不再代理小额贷款，而负责扶贫政策制定、扶贫工作协调、中央扶贫资金的监督管理等。央行陆续出台了《农村信用合作社小额信用贷款管理指导意见》等多个办法，要求农信社大力推广小额信贷，构建以农信社为主体的正规金融机构全面负责小额信贷资金管理的体系。

第四阶段是鼓励民间资本设立商业性小额信贷机构（2005年至今）。为增强农村金融供给和培育竞争性的农村金融市场，监管部门开始放宽农村地区银行业金融机构准入政策，鼓励民营资本设立小额贷款公司、村镇银行和农村资金互助社等新型农村金融主体，主要开展农村小额信贷业务。2006年开始试点，2008年在全国推开，民营资本设立的商业性小额信贷机构迎来了发展迅速时期。

截至目前，我国已经形成了由农信社、邮储银行、农业银行等正规银行业金融机构和小额贷款公司、村镇银行和农村资金互助社等新型农村金融主体多元化、多层次提供农村小额信贷的格局。

3 无法满足低收入农户小额信贷需求：我国农村小额信贷存在的问题

我国农村小额信贷在“打通农村金融最后一公里”方面发挥了重要作用，但深入分析其运行情况，会发现存在一些不容忽视的问题。

3.1 宏观层面的问题

一是商业性机构由于“目标偏差”无法满足低收入农户小额信贷需求。当前我国农村小额信贷供给主体都是商业性金融机构。虽然供给主体中也包括本应为合作性质的农信社、互助性质的农村资金互助社等，但我国农信社运行与国际合作社联盟的基本原则相去甚远，2003年农信社改革后最终成为商业性机构，而由民间自发形成的内部解决融资问题的农村资金互助社，在实践中往往出现“社员”不能或无力参与经营管理、贷款也不局限在社员范围内，也已异化为商业性机构。因此，当前包括农村小额信贷在内的农村金融供给主体虽然有国有大行、股份制银行、地区性银行、农信社、邮储银行、村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等多种类型，但从性质上来说，都属于商业性机构。国内外的实践和研究都表明，商业性机构在提供农村小额信贷时会出现“目标偏差”——将贷款发放给农村里的中高收入群体，而更需要小额信贷的低收入农户被排除在外，即“你越有钱越能贷到款，越没钱越无法贷款”，例如印尼的商业性小额信贷机构BRI和玻利维亚的Banc Sol，客户都是“更富有的人群”，这实际上与小额信贷的初衷相悖。

二是金融过度与金融抑制并存加剧低收入农户小额信贷难题。近年来，我国金融业有力助推经济增长的同时，也出现金融部门快速膨胀并“虹吸”实体部门资金，进而导致资金越来越多地在金融体系内进行扩张性自我循环的“金融自循环”问题。据2020年数据统计，我国商业银行销售净利率为29.41%，而同期实体经济部门的销售净利率仅为4.98%。在巨大利润差的驱动下，我国虚拟经济总量比实体经济总量比值直线上升，由2000年的9.84%上升至2020年的18.33%。社会乱办金融、资金脱实向虚，商业性金融机构在逐利动机驱使下，纷纷卷入“金融自循环”中谋求高额受益，进一步加剧了收入低、成本高、风险大的农村低收入者小额信贷供给不足问题。

3.2  微观层面的问题

一是小额贷款公司不能吸收公众存款，资金成本较高。格莱珉银行等国外小额信贷机构资金主要来源于吸收存款、政府低息贷款和捐赠资金。我国小额贷款公司不能吸收存款，《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号）规定，小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。多数小额贷款公司资金来源主要是自有资金和资产证券化筹资，资金成本较高，不利于为农村低收入群体提供较低利率信贷资金。

二是缺少专门针对低收入者的小额信贷产品，贷款利率较高。格莱珉银行聚焦“人口最底层的35%”的穷人，不仅包括“一般的穷人”，还包括赤贫的乞丐。其贷款利率是基于借款人的财务状况和偿还能力而非资金成本确定。例如，乞丐贷款（Struggling members programme）的利率为0，且贷款期限非常长，以确保“整借零还”方式下每次需要偿还的金额非常小，而且借款乞丐还免费享受人寿保险和贷款保险。截至2020年末，共给11.4万乞丐发放了零利率贷款共计1.85亿孟加拉塔卡。而对于经营性贷款（Loans for Income Generating Activities， IGA）、住房贷款（Housing Loans）、学生贷款（Higher Education Loans）利率分别为20%、8%和5%（其中学生贷款在求学期间贷款利率为0，毕业后利率为5%），均低于政府规定的小额信贷利率水平，各类贷款利率整体平均来看，格莱珉银行贷款利率也仅略高于商业银行利率水平。我国缺少专门针对农村低收入者的农村小额信贷产品，而且农村小额信贷利率基于筹资成本、运行成本、风控成本等成本而非借款人财务状况和偿还能力来确定，贷款利率较高。据中国普惠金融研究院2016年《农村小额信贷利率研究报告》的调研数据显示，中和农信提供的农户贷款的年实际利率为商业银行、农村资金互助社、民间借贷及以中和农信为代表的小额信贷机构，其小额信贷平均实际年利率分别约为11%、7%、18.2%和19.2%。总体来说，商业银行小额信贷利率较商业银行一般贷款利率平均高出5-6个百分点，小额贷款公司利率则更要较商业银行一般贷款利率高出15个百分点左右。

三是主要起到资金短期周转应急作用，在培育生产能力方面作用有限。农村小额信贷的最终目的是通过资金借贷鼓励低收入人口创业，培育其生产能力进而提升收入。格莱珉银行的小额信贷原则之一是，资金用于支持穷人为创收活动创造自营职业而不是消费，从而为穷人提供生产经营所需的“启动资金”，有利于培育生产能力进而最终摆脱贫困。而我国农村小额信贷利率较高，借款人大多是在急于用钱的情况下才会借如此高利率的贷款，因此小额信贷主要起到解决资金短期周转应急的作用，加之小额信贷机构对资金是用于生产还是消费用途并不进行区分和监管，使得我国农村小额信贷目前基本上只发挥资金应急作用，在培育生产能力方面作用发挥十分有限。

四是小额信贷机构为商业银行做“助贷”，进一步拉高农户借贷成本。商业银行由于乡镇基层网点和人员较少而在开展农村小额信贷业务时遇到困难，而一些小额贷款公司则具有机构和人员优势，加之农村小额信贷市场目标客户趋同、金融产品趋同，竞争较为激烈，因此，一些小额贷款公司往往会为这些商业银行小额信贷业务做“助贷”，即成为商业银行小额信贷资金“下沉”农户的“通道”，从中收取服务费或担保费营利，实际上进一步拉高了农户的资金使用成本。

3 相关建议

针对上述问题，主要提出以下建议：

（1）重构农村合作性和社会性金融机构。这是使农村小额信贷能够真正发挥聚焦并提高低收入农户生产能力和提高收入的根本保障。能够准确对接农村金融需求特点的金融供给才是有效的农村金融供给。商业性机构小额信贷利率水平过高，无法有效提供对接低收入农户小额信贷需求。应当通过法律明确、政策引导、加强监管和借助“村规民约”等地方非正式制度力量，激励形成农户之间互助合作并以“社员”公共利益为目标开展营利性金融活动的兼具合作性和社会性的小额信贷機构。其中尤为重要的，一是合作性社会性小额信贷机构在发展初期往往面临社员存款不足以满足贷款需求的问题，这一阶段需要政府通过财政支农资金新增部分金额、政策性银行转贷款等方式给予一定扶持，但要避免政府的行政管理和控制；二是在发展过程中应坚守“合作性”“社会性”的原则要求，即自愿和开放原则、社员民主管理原则、自主和独立原则，实现劳动要素与资本要素的有机结合，使社员真正成为合作金融组织的主人，进而实现为社员服务的社会性金融机构。

（2）构建差异化的农村金融供给体系。农村金融需求种类多、差异大，不同经济发展地区、不同借款目的、不同借贷主体、不同借款金额、不同偿付能力等，应构建一个多层次、差异化的农村金融供给体系。这里不仅仅指农村金融机构类型多样，更应注重的是农村金融机构的性质各异，运营目标、服务群体以及提供金融产品和服务各有侧重、各司其职，避免同质化的农村金融机构将有限的信贷资源在相对狭窄的客户群体中进行内耗式竞争，满足农村多样的农村金融需求，特别是农村中低收入农户的金融需求，形成一个分工合理、竞争有序的农村金融供给体系。

（3）制度松绑与强化监管并重。一方面，我国农村小额信贷机构面临一些制度制约，形成发展瓶颈。例如，村镇银行不得跨县放贷和吸储、农村资金互助社只能吸收社员存款、小额贷款公司“只贷不存”等，难以有效服务农村金融需求。另一方面，普遍存在机构治理混乱随意等问题，经营风险较高、社会公信力较差。因此，应制度松绑与强化监管并重，二者并不矛盾，制度松绑是解除困住其发展的不合理“链条”，即“开正门”，强化监管则是确保其在制度允许的范围内规范运营，即“堵暗道”，是发展农村金融的必不可少的两个重要方面。

参考文献：

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[作者简介]詹卉，副教授，北京第二外国语学院经济学院。