试论政府会计制度下的行政事业单位全面预算管理模式

邱嘉煌

[集美区文化和旅游局(集美区少年儿童图书馆)，福建 厦门 361022]

一、 引言

为适应市场经济发展，国家推进财政预算管理体制改革、全面推行政府会计制度，这给行政事业单位审计工作带来了新的挑战。 然而，从我国行政事业单位预算管理现状来看，仍然存在着诸多问题，如缺少相应的制度体系、财务人员业务水平不高、权责发生制推行速度缓慢等。 行政事业单位要切实落实好在政府会计体系下开展会计工作的具体要求，并根据问题产生的原因，采取行之有效的改进措施，使审计工作的质量和效益得到持续提升。 因此，文章针对问题，探讨政府会计制度下行政事业单位预算管理难点及对策。

二、 实施政府会计制度对行政事业单位预算管理工作的意义

(一)有利于保障预算管理信息质量

相对传统会计制度，当前的政府会计制度具有更强的操作性，针对行政事业单位财务预算管理流程予以有效规范，并形成合理的工作展开标准[1]。政府会计制度的实施，意义在于对会计准则体系进行有效的统一，全面提高预算管理信息的质量。 同时，也能够起到强化财务会计功能的作用，并在权责发生制的不断落实中，为财务会计核算内容的科学性和信息的准确性背书。 基于实际情况，同步扩大资产负债范围，推动财务预算管理内容和范围的不断完善。 综上所述，政府会计制度的落实，全面提高了行政事业单位资产情况反映的真实性与会计信息的质量，更有利于促进事业单位的全面发展。

(二)有利于推动预算管理创新

新的会计业务会计管理要求一个行政事业单位只能存在一个会计主体。 行政事业单位预算管理要求本月的基础设施项目每月并入行政事业单位预算管理，这对预算管理工作很重要[2]。 由于合并时间的限制，会计人员必须按时完成每月的转账会计工作，以免影响统一核算。 这一变化对会计人员的专业水平提出了更高的要求。

三、 行政事业单位预算管理的现状和局限性

(一)行政事业单位预算管理的现状

2000 年以前，我国行政事业单位一直沿用的预算编制方式是基数加增，以本年度实际支出数为预算编制的起点，考虑下一年度中各项增长因素，如人员、单位固定资产的变动、本年度新增的项目数等等，核定出的预算数在上一年的基础上按比例有所增加。 但基数加增法存在一些缺陷，受编制人主观因素影响较大，往往不能准确衡量单位人员、资产的变化水平，预算与实际差异较大。 于是国家对行政事业单位的预算编制方法做出了改良。 从2000 年至今，行政事业单位采用的预算编制方法是零基预算。 零基预算是不考虑单位过去的情况，以零为基点编制预算的方法。 相较于基数加增来说，对单位本年度的需要完成的目标有更准确地反映，有利于发挥基层单位参与预算编制的创造性，提高预算管理水平。 目前主要按照“二上二下”的程序进行预算编制。 “一上”:先由基层预算单位依据本单位本年度的项目、需要完成的任务编制预算，再逐级报送给主管部门。 主管部门对基层单位的预算计划书进行审核汇总并编制部门预算建议计划上报给财政部门。 “一下”:各级财政部门根据汇报的数据下达控制数，再由各主管部门下达给各单位。 “二上”:各单位按财政预算控制数对原预算进行修改，形成预算草案。 “二下”:财政部门对草案数据进行审核后编制成本级财政部门预算，汇总、审批、复批后由各部门执行批复后预算。 零基预算编制遵循的原则有:一是财政性原则，即符合国家财经纪律法规。 二是可靠性原则，数据的来源要可靠。 这样才能保证行政事业单位预算的科学性。 三是合理性原则，合理使用人员工资、必要公务费和业务费、设备购买费等。 四是完整性原则，本年度一切支出全部反映。五是统一性原则，要按照国家统一改写的预算表格、科目和程序计算依据填写相关收支数据。 部分行政单位在财务管理中只注重完成任务，争取更多的预算指标，认为只要保证留有结余即可，并没有对编制预算引起足够重视。 看重短期目标，忽略了长期的发展。 虽然国家已经实行零基预算，但部分单位在实际预算编制过程中只是参考了上一年度的预算计划就开始实行。 预算实行过程缺乏严格的监管机制，导致资金在使用时偏离原来的计划，使预算的执行结果无法反映单位的实际发展情况。

(二)行政事业单位预算管理存在的问题

1. 预算编制的参与度有待提高

编制预算的过程主要由单位预算管理(财务室)机构进行。 “二上二下”这一程序也只是每个单位的财务机构与当地财政部门之间的沟通，单位其他部门预算参与度不高。 预算编制需要全面考虑单位的战略目标，单位各项日常工作、非日常工作，在项目执行中可能出现的风险，等等。 单位其他部门的人员对预算编制了解不多，参与度不高，认为预算编制极为简单，不需要太多投入，所以难以认识到预算编制的重要性。 而每个部门的每个人员都是执行者，预算编制的参与度低会极大地影响预算的执行效率。

2. 预算编制质量有待提高

预算编制方法比较简单，缺乏科学依据，并没有以单位长期发展的战略目标为出发点，而是只注重短期的目标。 认为只要达到金额上的收支平衡，缺乏对本单位年度规划的各项活动的深入调研，也没有充分了解各基层单位的实际情况。 并没有按照国家规定的零基预算进行编制，只是参考过去的基数，进行简单的预算编制，造成编制预算与实际情况存在较大的差距，极大地影响行政单位的预算执行力。

3. 预算内容有待细化

由于预算科目分类不准、不精细，科目调整的随意性大。 在实际执行的过程中，存在预算资金互相挤占的情况，表现为公用经费占用专项经费，公用经费被人员经费所挤占，项目资金之间也存在互相占用的情况。 资金使用随意性大导致脱离预算计划等问题出现，难以发挥预算对单位项目实行的管控作用。

4. 全面预算管理的编制方法不科学

全面预算管理在我国有着自己的特点，但是目前我国大部分的机构都没有将其与现实联系，而是按照统一的编制方式来实施。 也就是说，今年的财政预算案，大部分都是根据去年的数据，结合今年的开支和总体的发展计划而做出的调整。 这种模式的编制方式虽然可以节约一定的时间，但其并没有充分考虑上一年的预算批复数量和执行情况，也没有详细地分析上一年的超支原因和结余的原因，只是一年一年地盲目增加预算，这种编制方式有一定缺陷，不但导致收入的编制没有给出相应的空间，而且在预算的编制中也没有对可能出现的临时开支做出预测，这无疑脱离了机关的实际发展，甚至背离了行政事业单位整体发展方向[3]。

5. 全面预算管理的考核机制不合理

全面预算是行政事业单位衡量预算差别的基础，直接关系到单位内部的业绩评价。 而在实施全面预算管理时，却没有真正分解出具体的执行职责，只注重财政部门对开支的控制，而非对其他部门负有全部责任，从而削弱了预算控制的作用。 此外，目前我国部分行政事业单位的全面预算管理评价体系不够完善，未涉及执行指标和预算管理，与职工的业绩评价存在严重脱节，在预算考核后没有建立起相应的激励机制以及对其实施的奖励和惩罚措施。 这种评价制度不仅会降低职工的工作热情，而且会使机关在发展水平上偏离全面预算的目的。

6. 预算监督有待完善

财务部门和审计部门在监督预算执行的时候不够全面，对预算编制的数据来源、收集统计、数据分析等各个过程没有进行监督。 在预算执行中发现问题也没有及时查处，责任到人。 虽然近年来部分行政事业单位已经开始实行对预算的绩效考核，但只是针对总科目，如工资福利支出、商品和服务支出等，明细科目的考核力度非常低，导致预算的执行力度非常低，各项目之间占用资金的情况十分常见。

四、 行政事业单位实施全面预算管理的保障措施

(一)全面提高对预算管理的重视程度

预算编制人员是预算编制的主要承担者。 行政事业单位应该加大宣传新预算法的力度，对预算编制人员进行培训，提高单位预算编制人员的素质，避免财务人员业务素质不高而造成对明细科目核算不准、不实。 同时避免因对业务的不了解而胡乱编制预算的情况，使他们在思想上重视、在业务能力上适应编制工作的需要，定期举行专业考试，对他们的业务素质进行评估。 编制人员应该根据单位的战略目标统筹安排单位的经费预算，在对项目进行仔细的调研后再编制预算，多听取审计部门的意见，使预算与实际情况尽可能贴合。 立足整个地区的经济，使资源利用率能够最大化。 此外，行政事业单位的每个员工都是预算管理的责任主体，因此，编制预算时必须从基层预算单位开始，逐步上报汇总到主管部门，促使各个预算部门可以对自身的预算管理责任加以明确。 单位负责人对预算管理的认识不足，直接导致预算的执行力度不够[4]。 单位负责人也要提高预算管理意识，不在预算执行中随意调节项目金额。

(二)提高预算编制质量

预算编制的时间跨度长，涉及全单位的业务，短期内不可能对项目进行充分预测，因此必须给予各单位财务部门足够多的时间上报预算。 单位应该年中就考虑下一年的预算，在年末完成对下一年的预算，只有这样才能让财会人员充分考虑单位实际情况。 从参与度上来说，如今的预算是由财务人员根据财政部门下达的预算控制数进行编制的，没有考虑各基层单位的基本情况。 全面预算管理体系中预算从基层预算单位开始编制，再由总部门汇总，使所有开支项目都有据可循，避免单位人员在预算执行时的随意性。 预算在执行过程中也可以根据实际情况申请调整，可以根据业务的性质按月度滚动或者半年进行调整。 单位的科目分类不准、不精细，科目调整的随意性大，资金使用随意性大等都会导致脱离预算计划等问题，无法真正达到预算对不同业务的管控作用。

(三)加强对预算执行的监督力度

从预算的事前(编制)、事中(执行控制)和事后(监督)三个方面认真落实预算执行的监督工作。事前，本级财政部门和审计部门应该对数据来源、数据的收集统计、数据分析等各个过程进行全程监督。事中借助审计部门对项目的执行情况进行监督，及时发现执行中的问题，确定责任主体，保证预算执行的透明度。 事后是对项目(某一科目)的实际运行效果审核评价进行监督，检查预算的执行效果。

(四)建立有效的预算管理考核机制

建立有效的预算考核机制是实现全面预算管理的关键，当地审计部门与财务部门必须参与进来，严格控制预算，弄清楚资金是否流向预算中的项目、是否存在项目间互相占用资金的情况和项目的完成度等，以及是否与该单位的职能匹配。 必须完善评价与审核机制，重视预算执行后的奖惩制度，将预算考评与薪酬制度对接。

(五)提高预算执行的信息化水平

随着互联网的发展，各行政事业单位均已引入了财务信息系统。 但只是要求各部门财务人员进行简单的预算录入，并没有对数据的来源进行分析。没有对单位的固定资产如打印设备、电脑等及时进行更新，也没有对单位人员的变动及时做出调整。目前的财务信息系统也是不公开、不透明的，各行政事业单位可以建立电子数据共享平台，积极推进预算公开，让人民都参与预算监督。 审计局和当地政府部门可以通过信息平台对各单位预算编制内容的可行性和必要性进行审查，根据当年总体的工作安排对预算草案提出建议与意见。 项目执行后单位也可以将预算执行结果通过系统及时反馈给当地审计部门和财务部门，将预算编制依据、项目运行数据、财政基础信息如资产负债表、支出明细表等相关信息纳入财务信息平台。 各单位的资金与资产运行情况可以集中反映，审计部门和当地政府能高效地监督预算工作，同时也在一定程度上推动了预算公开工作，进一步强化公开责任，利用财务信息系统让预算管理体系更加完善，预算监督结果更加公开透明。

五、 结语

文章主要是通过实地调研、网络调查以及文献查阅等方法获取具体的数据和相关的资料。 在写论文的过程中，笔者愈发认识到行政事业单位在我国的重要地位，感受到预算管理对一个行政事业单位发展的重要性。 此次研究因为疫情没有能去市级行政事业单位进行实地调研获取数据，期待将来有更多的机会可以深入地了解全面预算管理的体系在各方面的运用，为行政事业单位更好地履行职能、提高资金利用率以及风险的防控如更好地应对公共突发事件等提出建议。