中小学校内部控制存在问题及应对策略

陈志堂 翁源县教育财务结算中心

引言

为了有效落实2017 年财政部印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》的通知，有效落实2018 年中共中央、国务院及财政部先后印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，强化预算绩效，各中小学校积极主动实施内部控制管理。由于中小学校运行经费主要来自财政预算拨款，积极开展内部控制建设，不仅可以保证中小学校开展经济活动合法合规，保障财产安全和使用有效，保证财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败发生，更是有利于中小学校提高财务管理水平，为中小学校教育教学保驾护航。

一、中小学校内部控制建设的特点

（一）引入风险管理理念，强化学校负责人责任

对于中小学校的内部管理工作来说，不单单是对管理者提出要求，明确目标，同时需要实施有效控制措施，明确“如何做”才能达到目的，更进一步明确中小学校领导责任。《行政事业单位内部控制规范》的最大特点是引入了风险管控的理念、注重强调校领导的第一责任理念，将行政事业单位内控工作明确是“首长”责任制，有助于推进单位内控建设。

（二）重视监督作用

虽然内部控制工作被认定为“首长”责任工程，但全员参与、内外部监督更是必不可少，因而，《行政事业单位内部控制规范》建立了审核措施、沟通协调机制、议事决策机制等风险管理措施，单独新增设“评价与监督”章节，明确了财务监督的内容、形式。中小学校监督既有来自学校全体教职员工、学生的监督，更有来自社会的学生家长以及上级各部门监督，学校内部控制工作开展效果如何，各级人员监督作用必不可少，决定着学校教育教学效果。

（三）建立新时代有本县特色的中小学校内控体系

为适应新时代要求，各级中小学校应当按照《行政事业单位内部控制规范》要求梳理本学校各类经济活动的过程，明确业务环节，分析单位层面和业务层面风险，然后选择切实可行的风险应对策略。各级各类学校应当将内部控制普遍性原理与我县中小学校实际情况相结合，制定出有实用性和可操作性的控制性措施，在我县教育系统建立具有本县特色的内控体系。

二、中小学校开展内部控制建设的重要性

1.有利于提高中小学校各项经济业务合法合规、学校财产安全和有效使用、学校财务信息真实完整。通过内部控制的建设和实施有效控制措施，能够确保学校各项经济业务符合国家财经法律法规，减少违法违规的风险。防止学校财产被盗窃被占用的风险。学校财务报告、决算报表能够严格按照《政府会计制度》《会计基础工作规范》要求编制和报送，确保真实完整。

2.有利于中小学校合规使用财政资金，提高财政资金的使用效益。通过内部控制的建设和实施有效控制措施，保证学校的资金支付严格按照预算执行，防止滥用财政资金，防范舞弊和预防腐败。防止浪费财政资金和不合理的资源配置，有效提高财政资金的使用效益。

3.有利于提高中小学校财务管理水平，规范内部权力运行，更好地服务学生，办人民满意的教育。好的内部控制体系，明确岗位职责，上至书记和校长、下至普通教职工，内控制度渗透到所有人员的日常工作中，每项经济业务的流程、每个岗位的责、权、利都非常明确和清晰。 良好的制度建设，促使每个人都依规矩办事，任何人、任何业务都不可能凌驾于制度之上，形成良好的内部控制文化，学校管理水平、教育教学水平随之提高，学校能够很好履行教育教学职能，实现办人民满意教育的目标。

三、中小学校内部控制存在的问题

（一）中小学校内部控制单位层面主要存在的问题

1.内部控制工作的组织机构不明确。我县大部分中小学校未能设置内部控制职能部门或指定内部控制牵头部门，未能建立起财会、采购、基建、资产管理和合同管理等部门或岗位的沟通协调机制，如果发生财务风险，没有相关职能部门出面解决问题，容易形成各职能部门互相推诿扯皮的现象。

2.关键岗位管理混乱，内部监督机制不完善。大部分中小学校领导不清楚关键岗位、不相容岗位有哪些。未能科学设置内部控制关键岗位，不明确不相容岗位要相互分离、相互制约和相互监督。因而会出现仅由财务部门完成各项经济业务的决策、执行和监督，出纳、物品采购和货物验收等关键岗位长时间由一人担任，容易产生舞弊行为和滋生腐败现象。

3.内部控制制度不够健全，我县中小学校通常制订有日常教育教学、财务管理制度，但是内控制度不够完善，仍然存在用一般的财务管理制度代替内部控制制度、有些制度因长期未重新修订已不适应新时代要求、有些制度照搬上级文件不适合本学校的具体实际情况。

4.内控意识淡薄。中小学校常规管理工作主要是教育教学管理，而财务管理、会计监督、财产管理等工作都是作为后勤保障是为教育教学服务的。一直以来，学校从领导到教师的意识都是重视教学而轻视内部控制建设，都认为只要是教学成绩好了，其他内部控制不用多管，这就造成了很多学校从上到下形成淡薄内控意识。从短时间看，内控制度是否建立，是否执行，与教学成绩并无直接的联系，学校唯教学而论、认为只要提高教育教学考核指标，其他事情就会迎刃而解，但是这样的学校，往往容易形成财务风险。部分学校财务人员被边缘化，无法参与学校经济活动等重大事项，面对高风险环节无法实施监督。有些学校的财务人员主要是由教师兼任，财务人员专业知识薄弱，因此也没有内部控制理念。

5.未建立有效风险评估机制。大部分学校未建立内部关键岗位的轮岗制度、未实行不相容岗位的分离制度以及未制订完善的内部控制制度，未能进行定期风险检查评估，未能按要求编制书面风险评估报告并提交领导班子。

（二）中小学校内部控制业务层面主要存在的问题

1.预算编制及执行力不强。（1）由于历史原因，大部分学校预算编制脱离实际，教育收费及教育专项支出未纳入年初预算，预算系统无法进行部门经济科目的细化，造成预算和决算偏离度较大的问题突出。（2）预算编制口径不一致，部分学校在编制预算时，相同的经济业务在前后年度编制预算填报科目不一，比如镇政府下拨的教师节慰问金，上一年度在上级补助收入，下一年度可能放在财政拨款收入，导致上下年的预算、决算产生不合理差异。（3）预算执行率低下，部分部门经济科目执行偏离度较大。比如日常公用经费支出中培训费、购置费执行率偏低。主要原因是：一是年初未将培训、购置专项资金纳入预算。二是有些学校不重视教师继续教育，未形成全员培训理念，培训经费有预算无支出。三是购置项目申报前未进行可行性论证，造成预算支出脱离实际存在差异。

2.财务管理不规范。货币资金核查控制不严，未对库存现金、银行存款进行定期的抽查核对。有些学校财务管理人员为了方便，出现将办理资金支付的支票、印章由一人保管的现象。

3.实物资产管理混乱。物资采购与货款支付、合同订立与货款支付、物资采购与保管同为一人。采购大批办公用品后未进行库存物品中存货的核算。处置资产没严格走规定程序、上报审批。不定期清查盘点资产，造成账实不符，资产流失严重。

4.建设项目管理不到位。没有严格执行审核审批程序，土地等使用证手续未及时办理，没按规定采取招投标开工建设，超概算建设，基建项目完成没及时办理竣工验收决算工作以及固定资产移交结转手续。

5.合同管理不规范。（1）未明确合同订阅的范围与条件，故意将需要较高级别领导审批的重大合同拆分成标的金额较小的若干不重要合同。（2）签订合同前未对供货方进行深入调查，造成对方无法履行合同。（3）合同履行过程未进行实时监控，无法及时发现履行存在问题和应对合同纠纷。（4）各职能部门各自独立，未实行归口管理建立合同台账。

四、优化中小学校内部控制应对策略

（一）构建中小学校内部控制组织机构，明确部门权责

中小学校应当依据专业化、高效运作和精简节约的原则来设置内部控制机构，学校规模不大的可以指定牵头部门，协同财务、基建、教学、物资采购等部门，明确各职能部门工作职责，从而实现学校内部控制的共同目标。细化各个岗位的责、权、利，确保权、责能够落实到各个部门，避免出现权责重复或缺位的现象。

（二）确定关键岗位，不相容岗位相互监督、互相制约，完善内部控制机制

根据内部控制适应性原则，中小学校应当依据各个关键岗位的特点，建立健全岗位责任制度。以职业道德和专业胜任能力为标准，选择关键岗位人员并实行定期轮岗。明确各经济活动的决策、执行、监督岗位属于不相容的岗位，并使之相互分离，以达到相互制约和相互监督而减少舞弊和预防腐败的发生。

（三）建立健全中小学校内控制度，确保内控工作规范化、制度化

良法育人，好的制度能够规范人的行为。各中小学校应当参照《行政事业单位内部控制规范》，结合学校实际情况，制定适合本校的、具有操作性的内控制度。内控制度应当明确每项经济业务活动申报、审批、执行和监督程序，明确经济业务各环节中各部门的职责。在制度实施过程中，要排查风险点，提出应对防控措施，根据实施情况反馈意见，重新修订或制定学校的内部管理制度。 按照党组织、校领导和中层划定各级行政的审批权限和审批范围。对于“三重一大”的事项要实行集体决策，并将决策过程中各参与者的意见详细记录，明确集体决策机制。

（四）完善内控环境，提高全员参与意识

环境育人，良好的环境使人心情愉悦。内控环境好坏同样影响各中小学校内控建设。如何才能创造良好的内控环境，引导教职员工的思想和行为。校领导要以身作则，率先垂范，带动全体教职工主动参与，把内控制度落实到日常工作中去，做内部控制建设的主人。中小学校可以在教师日常文娱活动中引入内部控制文化，将内部控制的意识植入教职工的头脑中，形成以上率下的良好局面。

（五）有效建立风险评估制度，确保学校经费行稳至远

财务风险评估与应急预案，对学校的经费平稳运行至关重要。学校由内控部门牵头，每年至少一次对学校年度经济活动风险进行评估。评估活动由学校负责人担任组长，从单位层面和经济业务层面全面进行风险评估，评估学校经济活动存在风险点，评估学校财务监督机制是否存在一般缺陷、重要缺陷还是重大缺陷，并提出应对策略，形成风险评估报告，并将评估报告提交领导班子，目的是进一步完善内部控制。

（六）健全绩效评价体系，引导全员参与内控

绩效考核即为行为的导向，学校考核内容会引导教职工的行为。教育主管部门需设立专门的内部审计部门，或聘请一名以上的专职审计员担任审计工作，审计部门应当独立于财会部门，以提高审计部门的权威性。明确规定审计部门对集体负责，清晰划分其监督职责、权限、审计对象等，对学校内控制度的建设、执行等进行全程监督。进行常规审计与专项审计相结合，将相关审计结果向全体才职工公布，提高透明度，同时加强社会舆论、群众等的外部监督。将内控纳入绩效考核中，引入问责机制，完善奖惩机制，奖励内控执行较好的部门及人员，激发职工的内控热情。

（七）强化预算业务控制，实行全面预算管理，提高预算执行率

“无预算不支出”，各级领导和全体教职工应当牢固树立预算意识，强化预算控制力。各中小学校应当落实单位内部各部门的预算编制责任，合规科学地编制预算，严格执行预算，预算执行申请、审核和审批严格按照制度执行，强化预算绩效管理。对于预算内支出应当简化审批流程，严格执行超预算的审批程序，尽量做到杜绝无预算支出。做好决算工作，充分利用决算反馈意见，做到预、决算工作良性循环。

（八）加强财产保护控制，确保财产安全和有效使用

学校财产的安全和有效使用，是教育教学工作的保证。各中小学校应当建立财产日常管理制度和定期盘点核查制度，合理优化配置资产，杜绝资源浪费，提高资产使用效率。 建议学校采购办公用品以月度用量为基础，精准采购办公用品，实行领用登记制度，避免大批量购置或挪用办公用品而造成浪费和贪污的现象发生。

（九）优化建设项目议事、审核机制，提高专项资金使用效率

各中小学校建设项目应当进行可行性论证，提交党政领导班子集体决策、工程概预算编制与审核遵循科学原则、建设项目的实施应由专人跟踪，工程价款支付应当依照合同、竣工验收与决算要及时。严格履行政府采购的相关规定确定施工、监理单位，项目资金应当专款专用。项目竣工后，及时完成竣工验收和决算、办理资产移交和账务结转固定资产工作。

（十）规范合同管理，防范合同订立、执行过程中的风险

各中小学校的合同实行归口管理，避免各自独立的现象。合同的订立应当依据《合同法》的条款，签订合同前应当对对方进行尽职调查，严禁未经授权对外签订合同，严禁拆分合同。凡是合同的变更，应当履行审批手续并签订书面合同。履行过程发现问题或出现纠纷应当及时报告负责领导，防范各类合同风险的发生。

结语

中小学校内部控制工作虽然不断完善，但是，由于学校不同在实施内部控制过程中出现不同的挑战，作为新时代财务工作者，要以锲而不舍的精神，会同内控部门做好中小学校内部控制工作，为教育事业的高质量发展作出应有贡献。