河南省农业农村现代化发展路径研究

张瑞英，孟俊杰

（1.河南农业职业学院；2.河南省农业科学院）

党的十九大报告提出“加快推进农业农村现代化”，将“农村现代化”与“农业现代化”一并作为新时代“三农”工作的总目标。这一重大战略部署，标志着我国“三农”工作进入新的发展时期。习近平总书记指出，农业农村现代化是实施乡村振兴战略的总目标，新时代“三农”工作必须围绕农业农村现代化这个总目标来推进。当前，我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军，乡村振兴步伐加快，农业农村现代化已取得明显进展。然而，农业农村现代化仍然存在着一些短板和制约因素，如人力资源短缺，产业高效发展与土地资源保护存在一定矛盾、财政金融支撑机制不够完善等。河南省是我国粮食主产区和重要农产品的主要供应区，河南省农业农村现代化也是我国农业农村现代化发展的缩影，迫切需要对这些制约因素开展研究，从而为推进河南省农业农村现代化提供理论依据和政策建议。研究表明，人才、土地、财政金融等方面是推进农业农村现代化的重要要素。

一、农业农村现代化的人才支撑路径

人才振兴是引领乡村振兴实施的核心。就目前情况而言，河南省农村地区各类人才无论在规模数量上，还是综合素质上，与农业农村现代化建设的内在要求还有一定的差距，需要从制度建设、机制保障等方面下功夫，调动人才的积极性、主动性和创造性。坚持人才资源是第一资源的理念，聚天下英才而用之，做好引才、育才、留才、用才四个方面的工作，完善乡村人才振兴政策。

（一）在“引”上做文章，不断提升乡村吸引力

一是实施乡村吸引人才提升工程。推动乡村人居环境整治提升、城乡基础设施互联互通、城乡公共服务均等化建设，突出补齐农村人居环境和公共服务短板，有计划、分步骤地推进和美乡村建设，加快传统农村社区向现代农村社区转变，推动人才更多地向乡村流动，打牢乡村吸引人才的基础。

二是实施“三乡”工程，推动城乡人才要素双向流动。依靠政府政策引力、市场机制活力、乡村自身动力共同推动，引导在外人才主动参与乡村经济社会建设。鼓励引导高校毕业生等青年人才回乡创新创业，深化“一村一名大学生工程”，确保每村都有“不走的乡村大学生”。实施社会人才下乡工程，鼓励和引导在外创业有成的创业能人、社会贤达等返乡创新创业。探索推行“岗编适度分离”机制，建立急需紧缺人才援助机制，允许在职或临近退休公职人员回乡任职。

三是完善人才引进保障机制。按照国家稳就业和返乡入乡创业工作要求，加大财税支持力度，深化农民工返乡创业投资基金市场化运作，加大对返乡入乡创业载体（创业示范园、科技型企业、工作室等）的财政奖补支持力度和税费减免力度。落实返乡入乡支持政策。探索根据返乡入乡人才在农村居住时间与创业创新情况，保障其创业用地、参与自治、住房使用及土地流转经营及公共服务权益，完善相关制度安排。

（二）在“育”上求突破，建设多层次人才队伍

一是加大农村新产业新业态新模式人才培育。围绕农村新产业新业态新模式的发展需求，注重加强农民实用技能培训。支持一批新产业新业态新模式载体和平台建设，打造一批农村一、二、三产业融合发展先导区，对于返乡入乡人员发展新产业新业态新模式在场地、金融、财税方面给予优惠。

二是加强乡村经营管理和农技推广人才队伍建设。如实施万名科技人员包万村行动计划，可从各类涉农院校、科研院所和推广机构遴选1 万名专家和技术人员到农村提供技术指导和咨询服务；实施万名产业发展指导员扶持计划，可从驻村第一书记、结对帮扶干部、村组干部、新型经营主体带头人中遴选1 万名产业发展指导员，加强产业扶贫政策、农业实用技术、市场行情及风险防范等方面培训，为农村产业发展提供精准指导。

（三）在“用”上见实效，完善人才保障机制

强化“凭能力用干部，以实绩论英雄”的用人导向，启用有专业能力、专业素养、敬业精神，能力突出的优秀干部。一是畅通村干部晋升渠道。在提拔晋升上，适当向乡村干部倾斜，从优秀村级干部、大学生村官群体定期定向招录乡镇公务员和乡镇事业编制人员。二是提高村干部福利待遇。可建立村干部待遇正常增长机制，实行村干部报酬与村集体经济收入挂钩，允许村干部从集体经济发展壮大中获取一定的奖励。

二、农业农村现代化的土地支撑路径

土地是农业及农村其他产业的重要生产要素，是农业农村现代化的发展之本，土地资源配置效率直接关系着农业农村现代化的进程。要深化农村土地制度改革，建立健全耕地保护机制、耕地质量提升机制、乡村产业用地保障机制、土地利用效率提升机制、土地资源盘活机制等，为农业农村现代化提供充分的土地资源保障。

（一）完善耕地保护机制

一是强化耕地保护硬约束。压实耕地保护责任，加大永久基本农田红线对各类建设布局的硬约束，严控占用永久基本农田调整程序，加强粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设。二是建立耕地保护生态补偿机制。充分体现耕地在水源涵养、水土保持、净化空气、生物多样性等方面的生态价值，加大耕地保护生态补偿。如江苏省苏州市自2010 年以来已实施四轮农业生态补偿；北京市海淀区对永久基本农田除了进行农田保护补贴，对符合条件的还额外进行农田生态补贴，永久基本农田保护补贴标准为每年1000 元/亩，农田生态补贴的标准为每年1500 元/亩。

（二）建立耕地质量提升机制

开展耕地质量等别年度更新评价和补充耕地质量等级评定工作，充分依托全省“智慧耕地”信息系统，强化补充耕地项目数量、质量上图入库监管，严格落实耕地占补平衡数量、质量并重要求。加强农业生态治理和环境修复，推进农业发展方式绿色转型。

（三）优化乡村产业用地保障机制

一是满足农业规模经营需求。将农地“三权分置”改革与高标准农田建设充分结合，以高标准农田建设资金为主统筹整合财政资金，在更大区域范围释放农田平整连片的规模效应，提升农田平整连片程度。二是拓展用地指标来源渠道。探索建立农户空房自愿退出机制，允许市场主体租赁经营空房业。因地制宜制定农民宅基地自愿有偿退出政策。三是创新用地供给模式。在制定省级土地利用计划时，安排考虑一定比例新增建设用地指标保障农业农村重点产业和项目用地。上述指标实行单列，不允许挪作他用。允许县级政府调整优化村庄用地布局，有效利用存量建设用地。推行“点状供地”模式，支持休闲农业和乡村旅游项目发展。

（四）构建土地利用效率提升机制

一是树立亩均效益导向。强调亩均产量、亩均产值、亩均税收理念，强化品牌引领、优化产业布局、规模化经营、精深加工、典型示范带动，促进农村一、二、三产业深度融合，推动节约集约、提质增效。二要严格执行土地开发利用规定。结合各地实际情况，适当提高建设项目用地的准入门槛。三是探索完善农村土地节约集约利用政策。鼓励经营主体利用“四荒地”、空闲地、农村闲置宅基地和空房等发展特色产业。

三、农业农村现代化的财政金融支撑

实施乡村振兴战略，推进农业农村现代化建设，加强乡村基础设施和生态建设，补齐乡村基础公共服务短板，所有这些，都需要真金白银。河南省作为农业大省，解决钱从哪里来的问题，必须创新思路，激活市场，激活要素，激活主体，形成财政、金融、社会积极参与的多元投资格局。

（一）整合财政资源支持农业农村现代化建设

创新财政资金统筹整合方式。一是建立涉农资金统筹整合长效机制。可借鉴浙江省财政支农的“大专项+任务清单+绩效评价”管理方式，构建普惠政策与竞争性相结合的分配方式，增强资金分配与乡村振兴目标任务匹配度，优先支持乡村振兴。二是借鉴和参考以往贫困县涉农资金统筹整合的成功经验，对省级及以下涉农资金实施整合，省级列出可整合资金清单，资金切块下达，不指定具体项目，不限定资金用途，对县级资金使用效果由单项考核改为综合性考核，为县级提供政策空间和机制保障。三是下放涉农财政资金使用管理权限，提高市县统筹能力和空间，赋予县级政府更大自主权，使资金分配更能促进农业农村现代化建设。

提高土地出让收入用于农业农村现代化建设的比例。贯彻中央关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的要求，在不减少一般公共预算支农投入的基础上，逐年稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，重点用于高标准农田建设、现代种业提升、农田水利建设、农村供水保障、农村人居环境整治、永久基本农田保护、农村公共设施建设和管护、农村公共服务等。建立省级层面土地出让收入统筹资金调剂机制，重点向产粮大县和偏远落后县进行支持和倾斜。

加大财政激励力度和创新奖励方法。加大对农业产业强镇建设奖补资金投入，推进农业产业强镇（乡）培育，根据绩效考评结果专项奖补国家级、省级农业产业强镇（乡），主要用于扶持村级集体经济和基础设施建设、现代农业发展、农村环境整治等，充分发挥乡（镇）主导作用和资金的“拳头”聚合效应。

探索建立乡村建设投融资平台。在农村集体经济发展较好的地区，聚焦以“完善三权分置”为重点的土地改革和以“农村集体经营性资产改革”为重点的产权改革制度设计，深化财政资金和社会资本的合作，探索成立乡村建设投资公司，实现资源变资产、资金变股金、农民变股东，激活土地、农房、村集体经济组织，改变过去财政资金无偿投入使用的做法，将财政投入入股农业经营主体，变资金支持为资产有偿支持，充分发挥财政涉农资金的最大效益。

（二）推动金融资源支持农业农村现代化建设

加强涉农金融支持。金融监管部门要用好货币工具，加强定向调控，推动金融机构加大涉农信贷投放，确保涉农贷款持续增长。引导各金融机构调整信贷结构，加大对“三农”新主体、新业态支持力度，推动新型农业经营主体贷款增速高于其他贷款增速，推动农村金融机构回归本源。

强化农村金融创新。持续推进兰考普惠金融模式，大力推动各类普惠金融业态融合，充分发挥银行、证券、保险、互联网金融机构作用。推动金融机构网点下沉，扩大县域分支机构贷款审批权限，简化涉农贷款审批程序，为“三农”重点领域提供全方位、多元化的金融服务。持续探索农村“两权”抵押贷款机制，健全土地流转制度，大力推进农地抵押贷款创新，采取多种担保模式，为农户、新型农业经营主体扩大经营规模、开辟新的融资方式开拓新路径。鼓励银行业金融机构探索开展农业机械设备、运输工具、企业厂房抵押和存单、应收账款质押等融资业务。

推动农业信贷担保体系建设。省农业担保公司应持续推进自身组织体系建设，进一步推动县域担保体系和机构建设，在产粮大县和畜牧大县设立农业担保分支机构或办事处，扩大农业信贷担保覆盖范围，用好贷款贴息、担保费补助等资金，着力解决中小微企业、农民专业合作社等新型经营主体融资难融资贵问题，做大面向新型农业经营主体的担保业务，引导更多金融资源支持农业农村现代化建设。

加快发展农村资本市场。推动河南多层次资本市场发展，引导区域性股权市场（中原股权交易中心）创新运营模式和服务方式，提高多层次资本市场服务能力。支持涉农龙头企业发行上市或在新三板、区域性股权市场挂牌融资。引导鼓励涉农企业用好“双创”债券、绿色债券优先审核政策以及上市公司并购重组“小额快速”审核的政策，提高融资效率。

创新发展农业保险。引导保险机构积极开展业务创新，继续推进保险责任广、保障水平高的农业保险品种及试点探索，如农业大灾保险、完全成本保险、产量保险、农产品价格和收入保险等；落实中央财政对地方优势特色农产品保险奖补政策，更好地发挥“保险+期货”的作用，扩大“保险+期货”的试点品种和范围，推进“四优四化”农产品收入保险、大宗农作物制种保险等试点工作。加快推进农村基层保险网点和机构建设，提升保险机构服务水平，优化业务流程，满足农业生产主体保险需求。

设立农业企业周转还贷金。可借鉴洛阳市关于周转还贷金的做法，盘活贷款资源。推进各级财政建立农业产业化龙头企业周转还贷金。该基金以政府出资为主、龙头企业出资为辅，在龙头企业还贷资金紧张的情况下，由基金出资帮助企业还贷，政府与金融机构签订合作协议，确保在龙头企业按期还贷后金融机构不抽贷、不限贷、不断贷，保障企业信用，降低企业融资成本。

（三）引导社会资本参与农业农村现代化建设

优化社会资本投资农业农村现代化建设机制。围绕实施乡村振兴和农业农村发展战略，借新基建、粮食核心区建设之势，清除阻碍要素下乡的各种障碍，优化农村营商环境，加大农村基础设施和公用事业领域开放力度，鼓励社会资本下乡。重点引导社会资本投向农民、新型农业经营主体和集体经济组织不易从事的产业和领域，如适合企业化经营的现代种养业、农产品加工业、乡村旅游业、农业相关服务业等，形成合作共赢机制。

探索设立乡村振兴基金。可借鉴浙江省乡村振兴投资基金做法，设立政府财政资金、金融机构贷款、社会资本广泛参与合作共赢的乡村振兴基金，综合运用基金投资、股权投资、融资租赁、融资担保、商业保理等方式支持农业农村现代化建设。引导知名企业、社会团体和各界人士捐资助力乡村振兴和农业农村现代化建设，推动公益事业的常态化、专业化和规范化；鼓励相关基金通过直接股权投资和设立子基金等方式，积极参与农业农村现代化建设，推动农业产业整合和转型升级。

加大专项债支持农业农村现代化的力度。借助国家支持发行乡村振兴专项债政策机遇，加大地方债券支持农业农村建设的力度，努力增加地方专项债用于农业农村的份额，推动各项各类农业农村投资落地，尽快补齐农业农村发展短板。一般性债券应重点支持农村人居环境整治、农业农村水利、农村公路、高标准农田等乡村公益性项目；专项债资金应重点用于支持农地制度改革、产业发展、生态环境保护等重大项目建设。

人才振兴、土地支撑和财政金融保障是促进河南省农业农村现代化发展的有效路径，有利于河南省农业现代化高效融合发展，有利于促进河南省农村现代化发展水平明显提高，有利于提升农民获得感、幸福感、安全感，从而助力乡村振兴。