军地联合审计的优化改进研究

高 林

（作者单位：军委审计署南京审计中心）

2022 年10 月，新修订的《中华人民共和国审计法》明确审计机关和军队审计机构应当建立健全协作配合机制，按照国家有关规定对涉及军地经济事项实施联合审计，为在更高层级、更广范围、更深领域开展军地联合审计提供法理依据。中央审计委员会成立以来，着力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，军地双方联合组织多次专项审计，积极开展日常协作配合，有效发挥审计促进国防和经济建设协调发展的重要作用。但随着军地联合审计的创新实践不断深化，监督领域范畴不断拓展，一些现实矛盾问题也逐步显现，迫切需要进一步健全完善和转型发展，更加规范有效组织实施，形成军地审计监督合力。

一、改进军地联合审计的现实意义

（一）是更快构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系的重要内容

改革审计管理体制，组建中央审计委员会，是加强党对审计工作领导的重大举措。在此框架内，改进军地联合审计，可以打破各自为战思想壁垒，加强军地审计互联互通，提高军地经济监督力量协作意识，进一步打破“都不管”或“管不了”的经济活动区域的障碍，把审计监督的触角延伸到国民经济建设的各个角落，保证审计监督全覆盖。

（二）是更深推进军民融合发展战略的可靠保障

习近平主席强调，要把军民融合发展上升为国家战略，加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。改进军地联合审计，能够解决军地联合审计工作中现存问题和矛盾，更加有效发挥军地审计“片警”作用，纠治军民融合发展道路上的各种经济舞弊和违规违纪问题，发现阻碍军民融合深度发展的政策缺陷、制度短板和管理漏洞，为保障军民融合战略深入发展提供有效的监督保障。

（三）是更加有效创新方式方法提高审计质效的重要举措

长期以来，由于体制原因，军地审计在涉及对方监督范围和管辖领域时，缺乏及时有效沟通交流的平台和机制。改进军地联合审计，可以加强军地双方的业务交流和经验借鉴，提升自身的审计能力素质，同时通过改进军地联合审计方式，进一步健全相关配套机制，解决军地审计信息共享和对接协调的现存问题，及时解决权限、涉密等争议事项，提高工作效率，降低审计风险，实现审计绩效水平的长效提升。

二、军地联合审计存在的问题

（一）主体责任不够明晰

军地审计系统体制机制、对上级负责形式不同，重要事项呈报流程、审批层级各成体系，导致在军地联合审计任务中所担负职责无法一致，受体制机制影响，难以准确把握和区分。军地审计系统法规制度不同，军队审计机构和国家审计机关所依据的审计条例和准则规范不一，在外调取证、谈话问询、征求意见等方面参照的尺度、标准没有明确，在不同的审计对象之间具体执行军地何种标准尚未界定。军地双方在联合专项审计中审前调查分析、实施方案拟制、现场查证管理、跟踪回访整治等方面的相应职权没有细致划分和统一规范，审计组织缺乏具体可行的依据遵循。

（二）人员配置不够合理

军队审计多以装备专业和财经管理专业人员为主，国家审计多以企业司人员为主，还缺乏擅长高科技、信息化等方面的人才骨干。参审人员的专业优长、能力素质互不了解，审计分工往往是简单划块切割，还存在统而未融、联而未合的问题。审计力量配置体系尚未建立，具体项目需要配置多少力量、军地双方参与比例等缺乏依据，有的根据涉及金额估算，有的根据审前调查问题疑点测算，导致临时增配人员、任务拖期延时等现象一定程度存在。

（三）评价体系不够健全

军地联合审计项目的组织实施，针对同一主体和经济活动的绩效评价，尚未出台统一规范的评价指标体系。同时，对审计发现的主要问题，在定性定责和军地政策法规适用性的把握上还难以协调匹配。国家审计更多侧重国民经济秩序、市场经济效益以及企业管理水平，而军队审计更多关注保障体系建设、事业任务进展和相关能力生成方面，开展军地联合审计专项任务前，尚未聚焦任务目标预先建立一体贯通的评价办法。

（四）审后治理不到位

涉及军地双方的移送问题线索贯通协同不够及时，调查主体不够明晰，程序路径不够顺畅，影响移送线索调查时效和质量。对涉及行业领域的倾向性、普遍性、典型性问题，没有及时采取措施抄告军地相关行业主管部门，督促及时制定规范管理和强化制约的措施办法，也未及时了解后续进展和治理成效。在审计指出问题督改回访上，仅按管理体制上报整改情况报告，未专项安排联合现地回访，对整改落实情况不够了解。

（五）日常保障不够统一

军地审计双方均有专项经费保障，且审计事项高度敏感，不宜由审计对象负责保障，有的审计组预借大额经费保障，有的使用公务卡透支消费，若监管不到位或结算不及时，就会存在资金管理风险。另外，军地审计自身保障模式和标准不一致，国家审计采取定额包干模式，军队审计采取实报实销模式，无法由军队审计或国家审计单方负责保障的模式，在集中办公或联合外调过程中，甚至出现不集中就餐、不一同乘车等现象，一定程度上影响审计组的深度融合交流。

三、军地联合审计改进的对策措施

（一）优化军地联合审计环境

一是树牢联合审计理念。坚持“相对独立、互通有无”，军队审计的独立性和权威性地位显著提升[1]，而国家审计机关先进的技术手段、成熟的方式方法、丰富的信息资源是军队审计所欠缺的，要充分发挥军地双方的审计优势，取长补短，实现审计成效最大化。坚持“相辅相成、互相补充”，推动军地双方对审计监督“盲区”的清除。二是健全完善配套法规。研究军地审计融合发展指导意见，出台军地联合审计实施细则办法，对联合审计的适用范围、联合审计办公室工作规程、工作流程、现场管理等作出规范，确保始终在法治轨道上运行。同时，根据审计对象特征、组审方式、人员配置等因素，尽可能统一明确每项审计任务的主体责任，按照“谁领导、谁主导，谁牵头、谁负责”的原则，合理界定组织领导、职责权限、程序手续等内容，从源头解决各自为战、联而不融的问题。三是建立联合工作机制。设立军民联合审计联席会议，统筹协调军地审计协作事宜，并建立相应的业务对接机制[2]。建立信息互通共享机制，定期主动向对方通报重要审计文件、重要工作安排、重要人事变动、重大技术方法创新等信息。建立重大事项协商会商机制，在审计法规制定、审计计划安排、审计制度改革、重大案件侦破等方面，积极征求意见建议、统筹双方需求。

（二）拓展军地联合审计对象范围

在深入开展、改进完善现行对象范围审计监督的基础上，拓展以下内容范围：一是国防经费投入规划计划和预算决算。审查是否根据国防需求和国民经济发展水平合理确定国防支出规模，是否在经济社会持续健康发展的同时总体保持国防支出稳定增长，是否按照军队建设“十四五”规划安排全力保障规划计划任务推进落实，是否服务深化国防和军队改革保障军事政策制度等健全完善，促进国防实力和经济实力同步提升。二是军队资产委托管理的经营绩效。对公司战略和发展规划、年度投资计划、经营业绩考核等实施监管，督促公司履行为军服务职能使命，积极承担军队服务保障任务，推动公司实现健康、平稳、安全和高质量发展[3]。三是军队保障社会化项目管理。审查军民融合项目和协作合同的法律效力和公平公正性、合理合法性，物资采购、验收和消耗、报销环节以及资产管理环节有无漏洞，服务保障企业单位的成本费用和利润核算是否真实合法，有无违规提高人工费标准、扩大开支成本、超过规定利润比例等问题。四是惠军惠兵政策制度落实情况。重点审查各级政府执行《关于加强军人军属、退役军人和其他优抚对象优待工作的意见》情况，以及入伍优惠政策、家属随军安置、军人复转移交等方面是否有打折扣、搞变通、做选择等现象，同时严格查纠伪造军人身份以及军队人员伪造资料、超标准享受相关待遇等问题，真正营造爱国拥军、尊重优抚对象的社会氛围。

（三）改进军地联合审计组织方式

一是重大项目统一审。根据国防和军队建设重大投资方向，选择对能力生成有重大影响的建设项目进行统一计划，统一施审。在中央审计委员会领导下，由军委审计和国家审计成立工作专班，统一领导、统一分工、统一步调，统一进行，军地双方审计人员抽组混编，共同开展审前调查、方案拟制、审计进点、调查取证。二是关键领域体系审。从制度设计、体系构建、资源利用等角度，把军地审计双方的物力、人力、信息力、科技力等要素进行合理配置，实现机构大联合、资源大整合、力量大聚合，对军地双方结合部的重点行业、关键环节、监督空白，加强军队审计与国家审计的体系对接、统筹规划，形成全方位、多层次、系统性联合审计。三是军民融合同步审。合理制订联合审计计划，涉及军队领域的经济活动由军队审计进行调查，涉及地方领域的经济活动由国家审计进行审计，军地审计双方标的一致，分工同步开展，实时进行联动审计。由军地审计机构针对有关联的审计项目各自并行开展工作，适时交流审计信息，充分发挥各自管辖范围内的监督职权[4]。四是敏感事项协助审。在涉及军地双方的经济往来领域，超出自身审计权限和管辖范围的情况下，授权对方进行审计调查，并全程协助对方完成审计项目，通过这种直接配合对方审计人员审查、协同延伸审计和相互函告协查的方式，实现军地联合审计互通。

（四）完善军地联合审计后续治理

一是落实整改跟踪回访。对专项的重大军地联合审计任务，要在中央审计委员会总体框架内，联合组织现地回访，对问题整改的担当态度、行动举措、纠治实效、人员问责、建章立制以及矛盾困难进行梳理分析、总结归纳，专项向中央审计委员会上报整改成效，做好审后治理和下篇文章。二是规范移送线索办理。军地联合审计发现的应移交问题线索，由审计署法规司和军委审计署综合局归口办理，其中对只涉及地方单位和人员的，由审计署负责办理；只涉及军队单位和人员的，由军委审计署负责办理；涉及军地单位和人员的，报专项审计领导小组办公室研究后按照“三类监督”贯通协同的方式办理。三是及时抄告有关情况。加强军地审计机构各自审计任务中的横向联系、工作联动，对军队审计中发现的涉及地方公司偷税漏税、政府机关人员失职渎职、政府专项经费套现、财政资金利用效率不高等问题，及时向国家审计机关和各级党员审计委员会办公室抄告[5]；国家审计机构在审计过程中涉及油料、装备、被装等军用物资流向社会等问题，及时告知部队联查联动，共同堵塞漏洞。

（五）健全军地联合审计支撑保障

一是加快构建审计标准体系。加快对涉及军民结合部的经济活动进行分类梳理，形成规范的、梯次性军地联合审计对象体系。针对审计项目类别以及领导干部履行经济责任等方面，抓紧构建标准统一、具体可行的审计操作指南和发现问题指标体系，便于一线审计人员遵照执行。二是共同搭建信息服务平台。加快建立作业平台，共建联合审计数据中心和作业系统，整合双方共同监督对象的数据信息资源，统一运用联合审计现场作业平台，实现一体开发、同步建设、共同使用。加快建立问题台账，开发军地联合审计问题台账系统，对联合审计发现的问题，联合督导问题整改，共同加强审后治理。三是统一外勤经费供应保障。采取统一审模式的军地联合审计项目，可按审计项目计划安排，向国家财政申请专项经费预算，按审计署出差补助标准和保障方式。采取同步审模式的军地联合审计项目，经费保障应该仍按照各自审计系统内部的经费开支报销流程进行日常保障。采取协助审模式的军地联合审计项目，由提请协助方统一报销，消除协助方增加经费开支的顾虑。