行政事业单位国有资产管理数字化研究

曹 畅

（作者单位：安徽省农业机械试验鉴定站）

进入新时代，行政事业单位国有资产管理面临新形势新要求。一方面，国有资产功能使命被赋予了新的时代内涵。站在中华民族伟大复兴战略全局与世界百年未有之大变局的历史交汇点，党的二十大报告提出了“推动国有资本和国有企业做优做大”的战略安排。另一方面，习近平总书记在中央经济工作会议上明确指出要深化国资国企改革，提高国企核心竞争力。国有资产顺应数字经济浪潮、探索数字化管理的重要思路，是国有资产高质量履行国家使命的重要前提。

一、行政事业单位国有资产管理体制的演进

在政策推动和现实压力的双重背景下，如何向数字技术“要”效益，是新形势下国有资产管理工作所面临的重要课题，对我国行政事业单位固定资产有效利用构筑强大内生动力具有历史性的重要意义[1]。行政事业单位国有资产管理体制演进历程围绕国家战略蓝图与使命安排，同各时期的行政管理体制、宏观经济政策相协调，成为高质量履行国家使命的重要力量。改革开放以来，行政事业单位国有资产体制演进主要分成三个阶段。

（一）计划经济时期国有资产管理萌芽期（1949—1977 年）

建国初期，我国建立了统一领导、分级管理的国有资产管理体制。1952 年，中央成立了物质分配机关，各级机关成立供给机关，逐步形成了从上至下的物资计划性管理制度。1958 年，我国对国家财产进行统一管理，将国家财产的计划与经营权限分散到各地。1958 年以后，国家对国有企业的资产管理权进行了数次的下放和收回，但并没有发生实质性变化。一方面，这一时期行政事业单位既没有生产独立权，成为政府的附庸物，人财物和产供销均由政府统一调度、统一安排。另一方面，行政事业单位缺乏经营自主权，不需考虑盈利目标，财务上不承担国有资产保值增值的责任。

（二）改革开放初期国有资产改革探索期（1978—1992 年）

十一届三中全会以后，国有资产改革作为经济体制改革的重要一环，围绕盘活国有企业特别是中大型国有企业展开。这一时期，计划经济体制下的国有企业生产经营内部的矛盾持续加速，国家财政再难以负担国有企业的投资数额。产权制度变迁导致我国的政府职能发生了变化，从而促进了国家的行政权力与国家财产的分离。以1989 年财政部2 号令《关于事业单位财务管理的若干规定》为标志，国有资产管理制度逐渐细化，事业单位建立基金、折旧、周转金等制度，固定资产更新、购置的资金来源得到明确[2]，从根本上解决了企业的固定资产和采购经费问题。然而，此时我国的国有资产制度还处在探索的初级阶段，其经营体制并不完善，政企不分、政事不分、重资产轻管理、资源不清等问题亟须解决。

（三）市场经济框架下国有资产加速调整期（1992—2012 年）

党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，分税制改革围绕这一目标明确央地财政支出范围，逐步完善预算管理制度，从财政约束维度增强了财政治理能力，国有资产管理体制改革也开启了以产权制度创新为特点的新阶段[3]。党的十六大更是明确了要在坚持国家产权原则的基础上，制定相应的法规，并在此基础上逐步确立我国的国有财产制度，建立中央与省级人民政府的国有财产监管机制。从2006 年开始，国家大力推行机关资产管理体制，不再简单注重防止国有资产结构多元化，而是更注重资产结构能否提高企业效率的积极作用。国有资产监督管理委员会的成立转向监管改革，既防止了国有资产流失，又促进了国有资产保值增值，国有资产改革进入调整完善期[4]。

（四）全面深化改革下国有资产管理改进完善期（2013年至今）

2013 年，党的十八届三中全会明确了全面深化改革的总目标，推动经济体制改革进入深水区，国有资产管理制度的改革也进入了数字化发展新阶段。2020 年9 月，国务院国资委就加快推进国有企业数字化转型工作提出明确要求，指出建设基础数字平台，推进服务敏捷化，探索平台化、集成化，并要求制定数字化转型规划和路线图。2021 年3 月，国务院正式发布了《行政事业性国有资产管理条例》（国令第738 号），这是我国首部关于行政事业性国有资产的行政规章，标志着将保障政府机关行使职责、为机构提供基本公共服务的行政事业性国有资产纳入法治轨道。

二、国有资产管理数字化困境分析

我国政府出台了一系列管理办法和文件，推动数字化背景下国有资产制度建设，但行政事业单位面临与以往截然不同的经营环境，与实现国有资产治理体系和治理能力数字化仍存在一定差距。主要表现为数字化意识薄弱、数字化管理水平落后、有效人才资源供给不足等。

（一）转型方向模糊，缺乏数字化管理战略意识

新时代国有资产还需担当新的国家使命，通过不断提升竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力，在国计民生中发挥战略支撑作用[5]。目前，由于传统管理模式和传统管理观念的制约，各单位对固定资产管理和数字管理的关注不够。一些单位财务工作的重心都集中在了预算案和决算上，而不注重固定资产管理，在没有明显错误的情况下，一般不会把精力放在固定资产的维护上。重资金管理、轻资产管理，重资产购置、轻效益管理等现象依然普遍存在。一些单位满足于传统的管理模式，对新鲜事物存在天然排斥，沿用传统熟悉的管理方式而非运用数字信息技术管理固定资产，如通过手工采集资产，无法保证资产数据的准确性。

（二）制度建设滞后，数字化水平处于初级阶段

数字资源的整合与链接是实现资源管理与整合、资源间高效分享、更新、条形码等管理的重要一环。在互联网技术飞速发展的今天，人工智能化、大数据分析、物联网等多方面的发展趋势加快，政府机关的数字平台在开发与使用中，需要加快升级速度，对其进行修补，并添加新功能。相对而言，资产管理体系的升级速度较慢，这是制约行政事业单位实现资产数字化的关键因素。此外，国有资产从配备、利用到管理包含多方主体，资产配置流程长、使用期限长，一定程度上阻碍了国有资产有效管理机制的建立，加大了国有资产管理同绩效管理、薪酬管理、财务管理、债务管理的链接难度，对构建国有资产管理机制产生了阻滞效应。

（三）专业人才不足，难以提供数字化人力基石

利用现代信息化技术对固定资产进行有效管理，提升企业资产管理能力，必须具备足够的人力资源。目前，不少单位专业资产管理人员匮乏，业务素质参差不齐且变换频繁，存在严重的人才供求失衡现象，加之数据分析人员缺乏对政府运行的了解，使其无法准确地抓住国有资产管理的痛处，这在今后的数字发展过程中将成为一个不容小觑的阻碍。同时，数字信息的发展颠覆了业务模式和流程，这要求员工亟须迅速掌握新要求，并重塑新的业务模式和管理流程，以及与其他员工甚至部门的合作机制。如何获取、培养和使用国有资产管理的专业人才，需要对人才队伍建设进行重新审视和规划，更需要改变常规的人才全周期管理理念。

（四）部门职能交叉，数字化使用效率有待提升

目前，我国国有资产管理实施“国家统一所有、政府分级监管，单位占用、使用”的体制机制，这一制度在促进行政事业单位国有资产管理的过程中起到了有效作用。然而，在后期实践发展中，部门间职能交叉问题突出，管理责任落实不够到位，造成数字化着力点不足。一方面，财政部门是对行政事业单位国有资产实施数字化管理的职能部门；另一方面，行政事业单位主管部门对旗下国有资产实施数字化监督，二者职责不明确，界限不清晰，“谁都用数字、谁都不管数字”现象突出，造成国有资产数字化运行效率有待进一步提升。

三、国有资产管理数字化的对策建议

在数字经济发展突飞猛进的时代背景下，有效利用数字技术，提升国有资产管理效率，是保证行政事业单位履行自身职能并充分提供公共服务的物质基础。对此，本文从以下几个方面提出政策建议。

（一）明确数字管理价值，创新国有资产管理理念

数字化转型中，最重要的是明确数字化管理的价值，重塑国有资产有效运营的观念。一方面，各级部门要深刻认识到资产管理工作的重要意义，营造出一种积极参与的氛围，尤其各级党委要加强对国有企业的财产安全管理，加强对国有资产的监督，加强廉政建设，要坚决贯彻落实不准擅自动用固定资产的政策。同时，加强机关内部的干部队伍培养，坚持“俭朴为先”方针，搞好财政工作。另一方面，提高管理人员对固定资产管理重视程度，行政管理理念的变革是推进国有企业资产运营质量提高的一个关键因素。新一代信息技术发展迅猛，逐渐渗入各行各业，运用现代化技术进行数字平台系统的升级，以提高经营效率，减少财政不必要支出，成为政府过“紧日子”的一个重要方向。信息技术的兴起给政府固定资产管理工作提出新的思路，并为资产管理部门的信息化建设提供了技术支撑。

（二）加快资产数据共享，实现资产管理技术升级

加快实现资产数据共享，可以使固定资产得到有效利用。一方面，共享的信息本质是一项资产的整合，而整合各单位的数据系统需要让各行政事业单位的信息平台能够在技术层面上实现数据共享。另一方面，应该设立专门的资产管理部，并建立整体的固定资产管理系统，在建设中要从整体上考虑，要充分发挥外延、分享等特点，并与有关的信息管理机构沟通。突破各种数据之间的隔阂，使信息资源得到充分的使用。目前，国内大部分的行政事业单位尚处于信息化初级阶段，部分机构仍采用了较为落后的行政手段，数字化的行政工作仍需进一步完善。首先，要打造内部数字化，强化各部门间的联系，建立上下级、同级之间的沟通，并对各项资源进行实时的处理和信息交换，从而实现一条完整的链条。其次，要依据实际情况，运用信息技术来改善固定资产运营流程。构建固定资产的资本运营方式是加快信息化进程的重要手段。要想实现数字化运营目的，就需要软件的持续更新与优化，为资产经营做好充分准备。最后，不能彻底摒弃传统的运作模式，应视实际状况，保留原有模式的优点，使其更好地利用，实现新旧管理模式的适当转换，提高整体运营水平。

（三）建立人员培训制度，提升管理人员专业素质

财政部门要对各机构的财务人员进行登记备案，并及时为人员提供相应的培训，培训重点是专业技能，包括管理系统的运用、计算机使用以及相关的法规政策学习。当前多数行政事业单位负责资产管理的工作人员数量少，有些部门存在“混编”现象，难以满足资产管理需要。在人才短缺条件下，要加大对人才的分配力度，引进高素质、高技能及复合型管理人才，既要熟悉财务管理、国有资产管理等基础管理知识，又要具备计算机操作技能，看得懂计算机编程。此外，提高管理人员对固定资产管理重视程度，转变行政管理理念是提高国有企业资产运营质量的关键因素。

（四）完善绩效考核机制，建立结果导向评价体系

多主体参加绩效考核评价要求对固定资产进行评价，不仅要从领导和管理者的视角来评价，还要从外部获得客观的评价。然而，在现有的考核体系中，大部分的固定资产管理工作都在机构内进行，而考核对象却是整个体系的职工，因此在一定程度上会对考核的评价结果产生影响。政府部门的固定资产利用效率，既关系整个社会的公共事业，也关系广大群众的切身利益，所以公众应该是对国家财产进行监察和审计的对象。在开展业绩评价时，可采用问卷和访谈相结合的方法，对社会各界进行评价。此外，还可请相关专家进行评价，以在评价中获取更多专业的建议，进而提升综合运营水平。评价单位绩效的依据是评价人员的评价，其主观评价较高且不能比较，因此不能进行有效监管。把国有企业的资产运营绩效评价与公司的绩效评价体系相结合，建立以流程和成果为基础的资产评价体系，是新形势下机构固定资产管理工作中的重要内容。当前，我国行政机关在实施固定资产的经营过程中，常常忽略建立资产评价体系的问题。在现行的业绩考核体系基础上，建立一个程序性的绩效评价体系。在建立过程式和结果式整合模式的前提下，可以借鉴其他组织的经验，吸收它们的优点，根据自身的实际状况来管理固定资产。

四、结语

行政事业单位国有资产管理数字化水平是行政事业单位治理能力和治理水平现代化的一个重要指标，在行政事业单位改革发展中起着重要作用。同时，政府职能、国有资产战略定位也会随国家发展需要而动态变化，进而引领出现新的国有资产功能使命和数字化变革模式。因此，未来研究仍存在优化空间，需进一步利用多维度、多层次的研究视角补充行政事业单位国有资产管理数字化战略改革的理论架构。