信号理论对政府绩效审计的影响

侯崇静 朱泽宏

（作者单位：西京学院会计学院）

刘家义认为，绩效是指履行公共责任的情况，对经济与社会公共资源配置的合理性、保护的有效性、利用的科学性，最终目的是实现经济社会全面协调、持续高效发展[1]。目前，中国经济进入“新常态”，但是公共资源遭到铺张浪费甚至是闲置的问题屡见不鲜为了减少此类情况的发生，审计人员需要评估政府绩效，掌握公共资源的使用情况。当代急需解决如何使公共资源发挥出最大的效应，进而更好地建设廉洁政府、服务型政府，为此，具备监督和评估作用的绩效审计日益受到重视。2018 年3 月底，中央审计委员会建立，审计独立性更强，解决了政府审计体制中出现的问题，为开展政府绩效审计营造了有利的社会环境。

信号理论有信号传递和信号甄别两个分支。信号传递理论指信息优势方为了区分自己与其他参与者发出有成本的信号，信息劣势方接收信号后根据各方提供的信息选择符合自身利益的决策。信号甄别理论指信息劣势方通过各种方式从信息优势方获得信息并从中甄别真实信息以弥补双方的信息不对称。不同于信号传递理论，信号甄别理论在于信息劣势方先行动。在我国，人民群众作为委托人将公共资源交付给政府进行管理，政府作为受托人行使资源分配和管理的权力。随着社会化民主进程的发展，人民群众越来越关注政府的履职情况，但是由于双方信息交流渠道有限，政府部门作为信息优势方，人民群众作为信息劣势方，两者存在信息不对称问题，政府绩效审计应运而生。本文基于信号理论，对政府绩效审计的发展提出建议。

一、政府绩效审计的研究进展

针对政府绩效审计的研究，刘家义表示绩效审计就是独立的审计机关和审计人员，依照国家法律规定和人们认知的共同标准，对政府履行公共责任配制、管理、利用经济与社会资源的合理性、有效性、科学性进行的审查、分析、考量和评价，促进经济社会全面协调、持续高效发展目标的实现[1]。赵爽和俞红梅认为，政府绩效审计的产生在公共资源分配的行为上起到了很好的监督作用，但在真正实施的进程中，相关的法律依据是缺失的，并且现存部分也存在互为矛盾的问题，不利于绩效审计以后的发展，因此我国目前对于其法治建设还需进一步完善[2]。张燕认为政府绩效审计发展的困境在于：①对审计认知存在误差；②审计实务缺乏统一的方法和手段；③审计缺乏系统的评价体系；④审计人员综合素质不足以应对日益复杂的审计实务；⑤审计工作缺乏整体规划[3]。惠军和李依萱认为为了改进并提高政府绩效，审计人员需要从项目活动是否满足“3E”标准进行综合评估，并提出了政府绩效审计的创新路径：①构建预算体系；②完善评价体系；③审计战略与国家战略相协同；④发挥社会舆论在绩效审计中的作用[4]。蔡春等人认为，在政府绩效审计中除了要思考是否符合“5E”目标外，还要思考管理制度是否合理、政策执行是否有效等要素[5]。付伟等人认为，我国政府绩效审计人员在开展工作时，要有大局观，应该从中国的发展和利益制定战略规划，拓宽审计视野[6]。

二、信号理论的研究进展

信号理论在张维迎的《博弈论与信息经济学》中占了很大的比重，当市场上交易双方所掌握的信息不完全一致时，逆向选择的情况应运而生。这个理论被国内外学者广泛应用于劳动力市场、保险市场和其他信息不对称的情形。Spence 通过建立一个劳动力市场模型，认为雇主与雇员之间存在信息沟，发现信号理论的运转关键在于信号发送者传递信号给信号接收者。其中，把信号发送者按拥有信息差异分为信号甄别和信号传递[7]。林斌和饶静基于信号传递理论认为一方面当公司具有规模较大、成长性快、当企业内部设置了审计部门时，在内部控制风险较大时，为维持公司利益，向外界发布内部控制鉴证报告的动力就越弱；另一方面当公司上市年限越长、处于亏损状态、经历过重组、曾发生违规时，其内控质量较差，会避免对外披露鉴证报告。同时，如果高管在未来有卖出公司股票的意向，那么他也会出于拉高公司股价的需要，为了向股票市场传递公司治理水平较高、具有较强盈利能力和偿债能力而发布内部控制鉴证报告[8]。徐浩萍等发现国有企业首次公开募股（Initial Public Offering，IPO）发行折价高于非国有企业的原因可能是在国有企业改制股东身份变化过程中，政府会传递公司价值优秀的信号给市场投资者[9]。卢小丽提出廉政勤政的干部合理的指标取值范围，分析了政府部门干部的任用和任职选择[10]。黄静提出，当前，我国经济可持续发展的形势大好，交易双方信息不对称的程度只会越来越大，信息理论的重要性也不言而喻，并且其对经济管理问题的理论研究和社会实践也是至关重要的[11]。夏清华和何丹发现当政府给予企业研发补贴时，会给外界释放该企业具有良好的发展前景、专业的技术团队和研发能力等积极信号，企业将会从银行信贷、私人融资、风险投资等渠道得到更多，进而有效促进企业的创新发展[12]。卢强等通过对中小企业样本进行实证分析，指出企业要想获得供应链融资，必须提高竞争力，而协同创新不失为最好的渠道，并且3D 打印、云计算、物联网等新兴信息技术将会在这一过程中发挥正向调节作用[13]。但目前该理论用于政府绩效研究较少，本文从信号甄别的角度探讨政府绩效审计的作用机理，为后人对政府绩效审计的研究提供理论基础。

三、信号理论对政府绩效审计的影响

在政府绩效审计中，信息不对称的问题同样存在于政府上下级和不同部门之间。预算执行部门对财政资金进行分配后，政府要想知道预算执行部门对财政资金的使用效果如何、年末结余资金所占比重是否合理、是否将资金的效益发挥到最大限度，均需要人为的机制使政府及下级各部门双方掌握的信息处于平衡状态。在评估政府绩效执行过程中，只有通过独立客观政府绩效审计，才能减少信息的不对称。因此，在我国，政府绩效审计便承担着人为机制的作用。

根据信号甄别理论，劣势方需要获得优势方的私人信息以弥补双方信息上的不对称。当考核政府部门绩效执行情况时，政府和社会公众无法准确判断政府部门的资金使用效益时，为了解政府部门绩效真实情况，防止贪污舞弊，就需要通过信号甄别来获得具体绩效达标信息。绩效审计是独立审计师采用现代技术方法，从经济性、效率性和效果性对政府在公共责任和社会资源等方面进行客观、独立、系统的审查与评价并提出改进建议。而政府绩效审计就是在评价和监察政府资金支出的效益性和效果性，反馈出现的绩效问题，作出改善意见，对加强政府治理效率，提高公共财政支出的经济性具有显著的促进作用。政府和社会公众作为委托方，与政府部门之间天然存在信息不对称，当其与受托方的效用不一致时，受托方为了追求自身利益，往往会倾向于损害委托方利益。正是由于信息不对称问题的存在，政府绩效审计得以产生并获得发展，政府需要设计出合理的制度与方法改善这种现状。在政府绩效审计实施过程中，需要重视以下几方面：开展的业务活动是否可以提升社会公众的文化生活质量、更好地建设精神文明；是否有助于保护生态系统的平衡；是否有助于经济新常态的建设，是否有助于提升公众就业率；是否对保障社会的公正有推进作用。

四、基于信号理论政府绩效审计的创新建议

（一）利用竞争机制

市场的本质在于竞争，市场作为看不见的手调控价格。为了缓解政府和社会公众的信息不对称问题，可以引入市场竞争的力量，进而解决最初在财政收支审计上存在的问题，通过实施在政府内部的激励和竞争机制，突破政府对审计服务的完全控制。

我国目前的政府绩效审计主体应向多元化发展，除了目前的政府审计机关工作人员、内审部门人员和中介机构，还可以成立包括法律、管理学、环境保护及计算机等各个领域的外部专家团队，在需要时与专家联系获得帮助。为了提升工作效率，还可以将绩效审计外包给相关的专家，因为在专业领域，专家掌握的资源和人脉往往比政府更多。

提升政府绩效审计人员的准入门槛，吸引一批复合型人才，既要具备丰富的学科知识基础，也要有多样化的能力，包括掌握大数据技术、良好的沟通能力、创造力及分析评估能力，从而加强对政府绩效审计人员队伍的建设。同时要定期培训，培训考核成绩与晋升挂钩，并且责任落实到个人，减少审计人员因涉及自身利益而保密审计信息的举措，进而提升审计工作的效率。

（二）建立具有项目特征的政府绩效审计评价标准

从委托人处于信息劣势方的视角出发，建立一套政府绩效审计评价标准，这样可以缓和政府和下级各部门之间存在信息不对称的情况，并且使双方的利益处于一种平衡的状态，从而双方的信息不对称能得到最大程度的缓减。

审计客体会因为多种原因去传递不真实的信号，这是客观存在的。政府可以建立一套具有项目特征的政府绩效审计评价标准并加强实施力度，达到对审计客体所传递的信号进行甄别、规范的目的，如果审计客体的数据符合既定的标准，即使其中存在部分偏差，在不影响利益相关者的决策下，该信号也应该被认为是真实的。

我国目前对政府总体、政府公共部门和项目的绩效审计标准还不够全面，过于注重形式，客观评价审计对象是否具有“5E”将会有很大的难度。政府绩效审计评价标准的设立应结合审计环境，了解审计项目的独特性和差异性，具有灵活性，与审计主题或审计标准相联系，以便完成对特定项目的绩效审计工作。如在公共财政资金的绩效审计中，该标准要结合其所在的地区、涉及的行业、相关的法律法规等，将定量标准与定性标准有机结合。可以建立政府绩效审计信息库，将对政府机构、事业单位和预算支出等开展的各类项目的数据进行存档，并且不断进行更新与总结，推进后续工作的有序开展。

（三）充分运用大数据技术，增强审计结果公开

审计人员在面对海量数据时，因审计资源有限、数据质量差等原因会影响审计报告的准确性，而大数据技术的应用，使各层级、各部门的绩效信息实现了信息共享，可以在收集数据、分析及处理等方面突破原有的不足，有助于审计人员对信息真实性的甄别，加快获取信息的进度，进而提高对政府绩效评估的效率。

为了跨越政府部门与社会公众之间的信息鸿沟，使社会公众更好地了解政府部门绩效履行情况，发挥社会公众在政府绩效审计中的监督作用，真正做到“阳光审计”，一方面，可以对各审计项目进行分级分类，设置不同的公开力度，并且对于社会热点问题、有关民生的公共资源项目可以选择一些简单、清晰的审计结果单独进行披露，强化审计监督与社会监督的协同作用；另一方面，可以通过网站、媒体报道、报纸等对政府绩效审计报告进行公告，拓宽查看审计结果的渠道，使审计结果透明、公开。同时可以通过举报热线、访问的方式收集社会公众的评价及建议。

五、结语

信号理论在政府绩效审计的发展过程中有着极其重要的影响。基于信号理论，政府绩效审计打破了原有的工作模式，加快了政府向服务型的转变，进而缓解了政府部门与社会公众双方的信息不对称程度，社会公众更好地了解政府部门绩效的履行情况，提升了对政府的信任度。当然，在建设廉洁高效型政府的路上，政府绩效审计还有许多待进步的空间。