乡村法律援助困境探析

于夕媛 陈润泽

1.中共绥化市委党校，黑龙江 绥化 152000；2.黑龙江正达律师事务所，黑龙江 绥化 152000

法律援助是指国家建立的为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务的制度，是我国公共法律服务体系的重要组成部分，是保障公民和有关当事人的合法权益、保障法律正确实施、维护社会公平正义的重要途径。据统计，2021 年年末我国共有人口141260 万人，其中乡村人口49835 万人，占总人口的35.3%。《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》）的实施标志着我国法律援助事业迎来了一个新的起点，对于满足广大乡村群众的法律服务需求、维护乡村和谐稳定、推动法治乡村建设有重要作用。

一、推进乡村法律援助的重要意义

（一）是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的必然要求

党的二十大报告里明确指出“要全面推进国家各方面工作法治化”，完善乡村公共法律服务体系，落实乡村法律援助制度，能够让公平正义在更深的层面、更广的维度实现，使得城乡基层法律服务在质和量上平衡发展。这不仅仅是推进乡村法治化进程的重要举措，同时也是实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设宏伟目标的必然要求。

（二）是以人民为中心的社会保障体系的应有之义

以人民为中心，就是一切以人民群众的利益和需要为出发点，在弱有所扶上持续发力、全方位用力。法律援助服务作为弱有所扶在司法层面的直接体现，是乡村居民维护合法权益的重要途径。仅2021 年，全国律师办理法律援助案件103 万多件，基层法律服务工作者办理法律援助案件15.1万多件。为乡村群众提供法律援助服务是更好地满足乡村群众获得感、幸福感的重要方式，也是实现以人为本的社会保障体系的应有之义。

（三）是助力乡村振兴的必要制度保障

一般而言，农村居民的人均受教育程度和收支水平不及同地域的非农村居民。在民事、行政法律关系中，农村居民相较于非农主体，往往是较为弱势的一方，基于这种法律关系中的弱势，他们往往更需要法律援助服务。持续扩大乡村法律援助服务的范围，提升乡村法律援助服务质量，实现乡村公共法律服务网络全覆盖，让乡村群众享受到方便快捷、精准高效的法律援助服务，对于乡村治理的标准化、法治化保障具有重要意义。法律援助制度以公益的方式介入村民法律纠纷，有效地保障了村民的合法权益，使村民在法律关系中的弱势地位得到平衡，不仅能够有效地推动平安法治乡村建设，更是实现乡村振兴的重要制度保障。

二、乡村法律援助面临的困境

（一）法律援助申请不够便民

我国《法律援助法》第十二条明确了县级以上人民政府司法行政部门应当设立法律援助机构。然而，乡村居民大多居住在县、区下的乡镇、村屯内，受援人接受援助需往返于自己所在的村屯和县区的法律援助机构之间，往往面临时间和交通上的不便。尤其在农忙时节，村民播种和收割就是在与时间竞赛，而证据的收集和法律程序对于时效同样有严格的要求，二者冲突时无疑会降低潜在受援人寻求援助的积极性，提高受援人接受援助的成本。

（二）法律援助制度普法力度薄弱

《法律援助条例》第十七条笼统地规定了申请法律援助所需要的材料，《法律援助法》第四十三条明确了法律援助机构的告知义务，然而在现实中，多数乡村群众对于法律援助申请的流程和所需材料缺乏基本的了解，这当然与乡村居民受教育程度有关，但不能回避的问题是，在普法力度上，乡村也远不及城镇。

具体到法律援助制度，村民可能对于这一制度知之甚少，即便知晓也可能因为相信“没有免费的午餐”的道理而心存疑虑。在经过深思熟虑决定申请法律援助时，受援人一般都会抱着试一试的心态先去法律援助机构咨询，咨询后被告知还要准备多项申请材料，无奈多次往返于村屯和法律援助机构之间。尽管应法律规定，大多数政府办事机构包括法律援助机构，都能够做到对群众的办事需求一次性告知，但基于法律援助的社会福利属性，法律援助机构对于援助申请的审查相对严格，受援人需要准备的材料和所需的流程就更为繁复，需要投入较多的时间和精力。部分受援人中途可能因为流程繁琐、对法援制度不信任而放弃申请法律援助。

抛开具体的法律援助制度不谈，乡村普法依然任重道远。乡村生活中更多参照“熟人社会”“乡规民约”进行社会活动，村民世代相识，大家“抬头不见低头见”。乡村群众陷入民事纠纷，合法权益受到侵害时，受害者自身难以跳出“人情往来”和“群体主义”的社会环境，不到逼不得已不会选择对簿公堂。实践中往往会出现村民碍于情面，在出现纠纷后选择私力救济，将案件拖上几年甚至十几年，最终不得已才将对方告上法庭。但此时一些关键的证据可能早已不便收集，或者已经超过诉讼时效，甚至出现相关当事人已经离世等问题，把案件变得更加复杂不说，还可能就此失去胜诉权。一言以蔽之，缺乏广泛、充分、有效和持续的普法宣传，很大程度上制约了法律援助制度在乡村的良好运行。

（三）法律援助人才缺乏

法律援助的有效实施需要大量优秀法律人才提供保障。截至2022 年6 月，全国共有律师60.5万人，虽然我国法律人才队伍在不断壮大，但依旧无法满足人民群众的法律需求。城市和乡村的经济发展水平、发展机遇与薪资水平的现实差距，促使包括律师在内的高素质人才大多选择留在城市，律师行业对案源的追求，更使得大部分青年律师选择在毕业后去大城市执业。在这样的环境下，乡村和城镇之间法律服务的差距自不必说，甚至在一些县级法律援助机构，涉及有多名被告人的刑事案件，会出现需要援助的被告人数量超过本地全部执业律师数量，导致法律援助机构经常面临“无人可派”的情况。可见，法律人才分布失衡的现状，加剧了乡村法律资源的匮乏状况，导致乡村法律服务质量难以保证，对乡村法律服务体系的完善和发展形成制约。

（四）法律援助资金投入不足

我国《法律援助法》第五十二条规定，法律援助补贴由当地司法部门与财政部门根据当地经济发展水平和法律援助的具体情况动态调整。目前援助律师办理民事、行政、刑事案件的补贴在两千元左右浮动，偏远地区一般不超过3000 元，远低于律师直接收取的委托代理费用。另外，村民作为受援人的法律援助案件，一般由远离城市的派出法庭审理，无形中为援助案件的承办人增加了时间和金钱成本，这也使得很多执业律师对法律援助案件热情不高，不愿履行法律援助义务，而是更倾向于将时间和精力用于办理委托代理的案件。

不仅仅是援助案件的个案补贴标准较低，补贴发放也很难保证及时。我国《法律援助法》第五十二条明确指出，法律援助机构应当依照有关规定及时向法律援助人员支付法律援助补贴。但实践中，法律援助补贴的发放极为拖延，财政审批往往以季度，甚至以年为单位，经常存在补贴金在年末统一发放甚至隔年发放的情况，远远不能达到“及时”标准，这也大大降低了法律援助人员参与法律援助的积极性。

（五）法律援助缺少反馈和监督

我国《法律援助法》第五十七条、第五十八条、第五十九条明确了法律援助服务质量考核、信息公开、意见回访等措施，以求提升法律援助服务质量。但对法律援助的监督和反馈作出的规定过于笼统，缺乏实操层面的细则，导致法律援助服务的质量监督和反馈难以落地。由于缺少系统、规范的监督机制，加之补助金额较少和发放不及时，造成援助案件的承办人时常为履行法律援助义务而敷衍了事，法律援助服务质量就缺少提升的压力和动力。

三、乡村法律援助服务困境对策

（一）构建基层司法所与云公共法律服务中心一体化

以司法所为依托，加强乡村法律援助服务平台建设，推动乡镇公共法律服务工作站与司法所一体规划、一体建设、资源共享［1］。通过司法所提供法律援助服务指引，对接区、县法律援助中心，为乡村群众提供“一站式”服务。同时，引导和支持律师事务所、法律服务所通过远程服务的方式，加快推进公共法律服务信息化建设，将司法行政APP、微信小程序打造成乡村群众网上申请法律援助服务的便捷途径，打通法律援助服务“最后一公里”。

（二）积极开展乡村普法宣传

充分发挥乡村法治文化基础设施建设的宣传作用，在乡村积极开展法律援助普法宣传活动。定期宣传和普及法律援助相关流程，加深乡村群众对法律援助服务的了解。

此外，充分利用新媒体平台优势，由本地司法行政机关联合律师协会共同推出系列法律科普课程，在新媒体短视频平台由官方媒体或本地有影响力的视频创作者制作成通俗易懂的科普短视频进行普及，以更新潮、更容易被接受的方式完成乡村法律科普，将法律援助服务的申请流程、申请条件等相关信息普及到田间地头、千家万户。

（三）扩充法律援助人才队伍

扩大法律援助服务人员的范围，一方面可以与高校法学院合作，在校法学生具备一定的法学知识理论，缺少相关的实践经验，试点在高校、行政司法机关、法院、乡镇村屯达成实习合作协议，由法学院学生以完成毕业实习的方式代理该乡镇村屯内的法律援助服务案件，提供必要的法律咨询，法学生的代理行为应有导师提供必要的指导。这样既可以为学生提供宝贵的实践机会，增加学生的社会责任感，也可以解决法律援助服务人才短缺的现状。另一方面，我国公职律师有7.26万多人，在全国律师行业占比12.64%［2］，应当充分发挥党政机关公职律师的作用，在不影响本职工作的前提下，为各单位公职律师分配一定数量的法律援助案件。在现有律师制度框架下，公职律师仅能够代理本单位案件，但考虑到公职律师是具有法律职业资格的专业法律人才，而大多数党政机关的法律纠纷数量极少，为公职律师定期指派一定数量的法律援助案件，不仅能够很好地缓解法律援助案件“无人可派”的局面，也能让公职律师发挥更多的社会价值。

（四）拓宽法律援助资金来源

目前乡村和城镇居民的收入仍有较大差距，地方政府在设定财政预算时，可以考虑分别制定城镇和乡村的法律援助财政预算，并适当向乡村公共法律服务方向倾斜，为乡村法律援助服务制度的落实提供更为坚实的物质保障。此外，建立以政府为主导、大型企业为补充的多元资金筹措途径，鼓励社会资金参与乡村公共法律服务体系的建设和完善，增加公益性资金在乡村公共法律服务体系中的占比。政府应以引领、宣传的方式引导大型企业，尤其是大型涉农企业承担更多的社会责任，使更多的社会资金流入乡村公共法律服务体系之中。

在完善法律援助政府预算、吸纳社会资本进入法律援助服务体系的前提下，建立健全法律援助律师服务激励机制。适当提高补助金额，尽量与省级财政部门发布的有关律师代理案件最低收费标准持平，这也能使得参与法律援助服务的律师在逐利性与公益性之间找到平衡，投入更多的精力在法律援助服务中。

（五）完善法律援助质量评估机制

1.明确评估标准。明确评估标准是开展法律援助服务监督的基础，对法律援助服务的评估不能局限于胜诉率、投诉率和结案率，也应当从受援助者的角度出发，增加服务态度、专业水准、办案效率等评价标准，实现多元化、全方位的法律援助服务评价标准。

2.完善评估方式。法律援助的福利性质，导致受援人往往对于提供法律服务的法律工作者的评价极端化，这与不同案件的具体差异息息相关。比如，案件结果不符合受援人预期时，受援人就可能会认为因为其接受的是免费的法律服务，承办人没有尽心尽力。无论是对法律理解的巨大差异，或是我国法律制度本身并不十足完善，都会导致受援人对于承办律师甚至法官抱有深深的误解。因此，对承办人的评估方式不能机械地照搬类似对于客服工作人员“不满意”“一般满意”“非常满意”的评价标准，应建立对于承办人多层次、多维度的评价机制。在一个具体案件中，既要有对受援人的深度回访，又要征询共同承办案件的检察机关、法院工作人员的意见，获得多维度的反馈，对法律援助服务进行“全覆盖”式的，客观的、真实的监督和评估。

3.公开评估结果。如果法律援助机构出于情面不公开评估结果，则会导致先前的评价体系失灵，使评价机制沦为法律援助机构私下筛选承办律师的工具，可能出现部分律师通过恶意拉低评价，躲避法律援助义务。监督和评估的目的就是发现不足、提升服务质量。通过定期公开评估结果，一是查漏补缺，对已经完成的法律援助服务进行总结归纳，有针对性地提升服务质量；二是取长补短，为其他承办人提供参考和依据，在自我对照中准确提升自身不足，提高业务能力和服务水平。最终达到倒逼承办人提高服务质量，以实现自我提升和促进法律援助服务整体提升的良性循环。