新《环境保护法》视域下环境公益诉讼的困境及突破对策分析

霍 娜

河北司法警官职业学院，河北 石家庄 050011

一、环境公益诉讼的困境

（一）主体数量匮乏

2014 年修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称新《环境保护法》）新增了不少内容，包括“按日计罚”“行政拘留处罚”。而环境公益诉讼也在新《环境保护法》施行后获得了法律条文最强有力的支持。然而，即便在新《环境保护法》中，针对环境公益诉讼的可提诉讼主体仍然限定了三个基本条件，且要求诉讼主体同时满足三个条件［1］。

在这稍显苛刻的要求面前，当前国内可提环境公益诉讼主体数量便锐减至不足四百家。而这不足四百家机构平均分配到每个行政区域后，各地可提诉讼主体数量便仅有十家左右。不仅如此，这些可提诉讼主体中有大半具有官方背景，只有少数是民间组织。

官方机构创办环保组织固然是健全现代环境治理体系中不可或缺的重要组成，但也必然与地方政府存在更为紧密的联系。而地方政府财政性收入中相当比重来自当地产业、企业。这些产业或企业的生产经营不可避免存在环境污染或损害的隐患。事实上，新《环境保护法》施行后提起的环境公益诉讼中，便不乏若干地区龙头企业成为被告。一旦诉讼实践中牵扯到各地现实利益，官方背景的环保组织必然难以独善其身。这种程度不同的矛盾与冲突也在很大程度上导致政府创办环保组织在环境公益诉讼中相对缺乏积极性与主动性。相比之下，无论是资金、技术、人才，民办环保组织远远不能与官办机构相提并论。这势必造成民间环保组织更加缺少主动提起诉讼的意愿与能力。可见，新《环境保护法》背景下主体数量匮乏是环境公益诉讼面临的最为突出的困境之一。

（二）不同类型诉讼实践失衡

新《环境保护法》背景下，环境公益诉讼的困境之二在于不同类型诉讼实践存在失衡的问题。当前环境公益诉讼主要分为行政性公益诉讼和民事性公益诉讼两个基本大类。而从现有已提诉讼的相关案例可知，行政性公益诉讼占据了绝对多数。这种情况与可提主体的差异性相似［2］。可以提起行政性公益诉讼的机构除了需要具备相应资质外，其法律专业能力、可用于诉讼实践的成本投入等要素也在其中发挥着不容忽视的决定性作用。而这些往往是民事性环境公益诉讼无法企及的关键。

然而，行政性环境公益诉讼的实践过程却存在一类十分典型的漏洞或盲区。即，倘若引发环境污染或损害的动因在于行政机关审批不当、监管失灵且叠加非主观故意，则诉讼实践便很难顺利展开。可见，不同类型诉讼实践失衡也是环境公益诉讼实践不可回避的困境问题之一。

（三）规则细化程度不足

规则细化程度不足是新《环境保护法》背景下环境公益诉讼面临的又一重困境。例如法律规定的机关，新《环境保护法》在可提诉讼主体环节强调了“法律规定的机关”，然而对于具体的机关、部门、单位等却又不曾明确。如此导致的后果便是法律条文缺乏可执行度，有关机构仍然无法基于新《环境保护法》及时准确地开展环境公益诉讼实践。

二、新《环境保护法》背景下环境公益诉讼困境的成因

（一）基础相对薄弱

环境公益诉讼是具有高度专业性的法律实践活动，这是需要足够数量资金、资源、人力、物力的系统性工作。因此，环境公益诉讼从理论到实践往往需要相对扎实的现实基础才能得以执行。然而，除非具有官方背景，否则绝大多数民间环保组织及公民个人往往并不具备提起环境公益诉讼的客观条件。换言之，现阶段民间环保公益组织及绝大多数普通民众相对薄弱的现实基础是导致环境公益诉讼困境的重要成因之一。

（二）观念陈旧落后

不仅是在客观条件上存在相当的阻碍，我国传统文化中早已形成了“民不与官斗”的思维定势。回避诉讼、敬诉讼而远之仍然是不少普通群众习以为常的思想观念。尤其是在没有发生直接损害的环境污染或损害事件中，非直接当事方的组织与个人更加受到陈旧落后思想意识的制约。

与此同时，绝大多数法律案件通常都会经历漫长曲折的诉讼过程，期间更会涉及难以估量的资金成本、时间成本等投入。这也是不少基层民众思想中根深蒂固的传统认知。即便在新《环境保护法》施行后增加了更多有利于诉讼实践的条例内容，然而千百年来传统文化对于人民群众思想意识的影响依然深刻，而科学和现代的理念灌输则需要更为漫长的时间积淀。从这一点讲，当前及未来一段较长时间内，思想观念层面相对陈旧落后的不利因素仍会在一定程度上制约新《环境保护法》的顺利推进，仍会是环境公益诉讼实践不得不面对的困境与掣肘之一。

三、新《环境保护法》背景下环境公益诉讼突破困境的对策

（一）持续完善法律体系建构，提高精细化、精准化程度

新《环境保护法》背景下环境公益诉讼面临困境的重要原因仍是既有法律条款、内容不尽精确与精细，因此突破此类困境的着眼点和落脚点也是法律本身。即新《环境保护法》背景下环境公益诉讼突破困境的重中之重乃是持续完善法律体系建构，提高精细化、精准化程度［3］。

例如尽快明确“法律规定的机关”中具体的机关类型、机构级别、组织归属等。只有率先在法律条文中消除似是而非、模棱两可的内容，环境公益诉讼才能具有足够清晰、明确的法律文件指导实践操作。又如，立足时代发展的现实性、客观性，科学、合理、适度修正可提诉讼主体的资格。现有三项要求过于严苛，已不再适宜快速发展变化中的社会现状。加之国家战略层面已经提出要“全方位、全地域、全过程加强生态环境保护”，因此公民个人不应当被排除在环境公益诉讼可提主体的范围之外。只有全民共同参与污染防治攻坚战，环境公益诉讼才能具备更加扎实、牢固的群众基础，才能基于全民参与促进环境公益诉讼全面落地执行。

现实中，不少地方正在积极探索适当放宽主体资格的优化模式。即便如此也没有促成各地大量提起环境公益诉讼的局面。可见，现有法律法规的相关内容实际已经不适应时代与社会发展的客观趋势。突破环境公益诉讼困境迫切需要由更加细化的法律条文打开局面。

（二）实事求是、因地制宜、探索创新试点机制与模式

新《环境保护法》保护的对象是山水林田湖草沙为代表的自然环境，这是与行政划分省市县乡村截然不同的区域分布。因此环境公益诉讼实践往往存在跨区域、跨流域执行的特点及现实需要。这也是一些诉讼实践容易遭遇痛点与堵点的根本原因之一。因此，新《环境保护法》施行后的环境公益诉讼尤其需要破除思维定势与行为套路。只有实事求是、因地制宜、探索创新试点机制与模式，环境公益诉讼才能基于现实情况更有针对性地提起诉讼、实践保护。

例如，尝试跨行政区划建设专业机构、专门法庭。即，按照自然环境的天然分布状态跨越行政区域划分的界限，从监管机构设置、审判组织建设到专门法庭与法院在内的各层面，突破传统模式的限制与束缚。具体而言就是围绕环境保护的根本宗旨全面提高立法司法的独立性与权威性。例如监督立案层面可将法院、检察院、人大及社会各方面的监督机制、监督力量等合而为一，使涉及环境污染或损害等监督立案机制更加多元、立体和全方位。而涉及环境保护的审判机构同样需要大幅提高专业化、专门化，也就是专设与环保相关的审判庭，使各种与环境保护相关的案件能够集中统一予以审理［4］。为从根本上解决传统模式下地方行政性保护对于环境公益诉讼实践的干扰或影响，专门设置流域法院或区域法院也是值得尝试的创新模式。

又如，专门针对环境保护相关事务加强法律援助系统构建。相较于地方行政部门、行业机构或企业而言，不少民间环保组织及绝大多数普通民众在资金、资源、能力等各方面均处于极为弱势的地位。即便这些环保组织或公民个人发现了环境污染或损害的情况，但受制于各种客观条件相对匮乏的限制，其在环境公益诉讼实践方面也往往缺乏主动性。故，有针对性地为弱势群体提供专项法律援助迫在眉睫。例如地方法律机构、消费者权益保护协会、律所、官方环保组织等各级各类组织都应针对环境公益诉讼提供力所能及的帮助。一方面是人力资源的法律援助，也就是专业法律人士提供代理服务，或向有需要的环保组织及公民个人提供免费法律咨询。这将在很大程度上缓解环保组织与个人缺乏法律专业知识与技能的焦虑及困境；另一方面，有能力、有实力的机构与组织可定额、定期划拨一定数量资金充当环境公益诉讼法律援助经费。这些费用仅用于环境公益诉讼实践，其设立宗旨在于帮助缺乏资金与资源基础的环保组织或个人提起诉讼。

（三）加强宣传教育，夯实群众基础，提高全民法律素养

传统模式下，环境公益诉讼之所以推行不力，一个重要原因就是广大基层组织及公民个人缺乏自觉意识，或者由于暂时缺乏客观条件而轻易放弃诉讼的权利。换言之，这些组织与公民实质上没有切实履行自身环境保护者的责任义务。因此，新《环境保护法》背景下，环境公益诉讼突破困境仍然需要加强宣传教育，夯实群众基础，提高全民法律素养。

时下，不少地方有关环境公益诉讼及其相关法律知识的宣传普及仍局限在十分有限的时间与场合内，许多街道、社区、工厂、学校、商业区等人群集中地并没有足够广泛的宣教活动。同时，各地有关新《环境保护法》的宣传也仅在特定时间展开，还没有形成常态化机制与模式。这些情况都会在很大程度上影响环境公益诉讼在更多基层群众中的普及与学习。因此，新时代环境公益诉讼强化宣传引导格外需要突出长效机制。例如环保法律知识进校园、进课堂、进工厂、进企业、进写字楼等。只有保持足够频率和密度的宣传推广，环境保护的法律法规及环境公益诉讼才能因为普通人群的熟识而逐步内化与固化。

而在互联网全面普及的当下，网络与信息技术同样可以成为强化环保法律知识普及的最强驱动力。其中，网络社交平台可以成为拓展环境公益诉讼知识最接地气的载体。有关机构或组织可以将环境公益诉讼的现实案例制作成视频或短视频发布在各社交平台内，有条件和有资源的单位还可以组织专家学者等针对此类案件开展评述。同时，官方机构还可以邀请大量网络“大V”积极转发这些视频资源，利用互联网“意见领袖”的号召力与影响力吸引更多普通网民关注并转发。久而久之，网络平台上便能逐步形成越来越强大的法律知识宣传普及潮流。一旦基层受众逐渐对环境公益诉讼形成了更加普遍的共识，则诉讼实践便能得到更多环保组织与公民个体的认同与接受。只有更多基层民众认识到环境公益诉讼是与日常生活息息相关的重大事项，新《环境保护法》才能从书面的文字落实到每个公民的言行举止，才能从根本上消除长期以来存在的困境与弊端。

四、结束语

新《环境保护法》进一步明确了环境公益诉讼的重要地位，也使环保执法从此进入了依法办事、有法可依的全新境界。然而，实践过程中主体数量相对不足、规则依然不够精细的问题，仍是困扰环境公益诉讼从法律条文照进现实生活的主要困境。加之各种既得利益纠葛与掣肘，环境公益诉讼的全面落实仍然任重道远。导致困境产生的原因虽不一而足，但思想观念陈旧落后始终是最根本也最深层的原因。一方面，传统观念中敬诉讼而远之的意识根深蒂固，这是不少基层民众对环境公益诉讼缺少积极性与主动性的重要源头；另一方面，环保组织在探索实践诉讼进程中也未充分认识到群众路线的重要性。加之各级法律机构仍然不同程度受到来自地方政府等同级或关联部门的影响，导致环境公益诉讼实践往往落实不彻底。因此，在新《环境保护法》背景下，环境公益诉讼不能仅仅依靠官方或民间环保组织的机构作为，而是需要兼顾机构与民众、群体与个体。只有在更加广大的一线民众中普及环境公益诉讼基本知识与技能，同时全面提高普通群众知法、守法、用法的整体素质，环境公益诉讼才能拥有更为扎实的群众基础。而群众基础则是形成倒逼机制的根本前提。一旦来自基层的民情民意产生了规模效应，包括法律、政府、环保组织在内的各级机构或单位自然需要因势利导。由此，环境公益诉讼不仅能够在更大程度上突破困境与局限，也能基于诉讼实践产生更加显著的激励与引导作用。久而久之，在越来越多诉讼成功的现实案例后，环境公益诉讼必然能够在严防严控环境风险的司法实践中大展身手，也必将成为“持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战”的利剑与堡垒。