乡村振兴背景下乡村治理法治化效能优化探讨

凌海军 余广俊

陕西理工大学，陕西 汉中 723001

一、乡村治理法治化的现实意义

（一）构建乡村良好社会秩序的现实需要

现阶段，我国乡村治理正处于向现代化法治过渡的转型期。2020 年3 月，中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》（以下简称《意见》）对法治乡村建设作出了明确要求［1］。《意见》规划到2035 年，乡村的社会治理体系和社会治理能力基本达到现代化，法治乡村基本形成［2］。我国乡村治理法治化的实质性目标，就是要以维护农民权益和农村社会稳定为根本出发点，促进乡村经济稳定持续发展与社会和谐，提升乡村治理水平和实效，实现良法善治之效果。

（二）完善国家法治建设的基础性工程

乡村治理法治化的实现将为全面依法治国和法治建设提供基础性保障。国家法治建设的顶层设计离不开基层法治实践的推进，乡村治理法治化是国家法治建设的重要基础。其体系构建是将全面依法治国方略落实到乡村基层社会，在乡村基层社会运用法治思维和手段促进乡村社会的和谐稳定，为国家的整体安宁和良好秩序构建提供基础保障。

（三）促进国家法治现代化体系建设的需要

现阶段我国乡村法治化治理体系建设和治理效能亟待提升。党的二十大报告提出，要“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”。国家治理现代化必须以乡村现代化为前提，国家法治现代化建设赋予乡村法治化新的内涵，优化提升乡村治理法治化效能将成为影响国家法治现代化体系建设的重要因素。

（四）实现乡村全面振兴的现实路径选择

乡村振兴战略的实施需要乡村具备良好法治生态环境。乡村振兴战略的实施过程也需要调动和整合乡村社会的所有资源要素，积极平衡各方参与主体利益。乡村的全面振兴面临新要求，乡村基层社会的治理效能面临新挑战。积极推进乡村治理法治化，提高乡村治理法治化水平和治理效果，促进乡村经济快速稳健发展［3］，形成良好的乡村社会秩序，是实现乡村全面振兴的有效路径。

（五）保障乡村振兴战略的强力后盾

现阶段，乡村社会面临治理主体与权利诉求多元化、利益关系复杂化、矛盾多样化、新业态发展快速化等问题。传统乡村治理模式无法适应乡村新变化，乡村社会治理需要法治保障和规则约束［4］。自2017 年党的十九大提出乡村振兴战略助力乡村问题解决以来，乡村治理取得了显著成效，乡村法治建设取得了良好效果。

乡村振兴离不开乡村法治。2021 年施行的《乡村振兴促进法》，为全面实现乡村振兴提供了高位阶法律基础。乡村治理法治化是推进乡村振兴的强力保障，能够有效巩固现有成果、满足农民的理性利益诉求，维护乡村地区多领域全方位的稳定和健康发展［5］。

二、我国乡村治理法治化面临的问题

（一）村委会自治功能发挥不充分

村委会主要办理本村的公共事务和公益事业，调纷止争，并协助参与维护乡村社区的治安管理等工作，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在村民自治过程中，少数村民委员会没有充分领会自治要旨，村民也没有较高的自治意识［6］，导致村委会没有积极主动形成自我管理与服务的意识。同时，村委会虽是独立的自治性组织，但在资金、人才等资源要素上依赖于政府，村委会逐渐演化成基层政府在乡村的“前沿治理组织”，其治理职能趋于“行政化”，致使村委会难以充分发挥其自治功能。

（二）乡村法律法规体系不完善

乡村社会治理需要法治，无论是依法治国还是推进乡村法治建设都需要立法先行。目前乡村法治仍存在较为突出的问题。一是乡村领域立法部分规定较为笼统，导致操作性不强，基层执法、农民用法出现困惑，难以收到实效；二是法律本身具有一定的滞后性，随着我国乡村社会的快速发展变化，一些法律条文已不具备适用性［7］；三是乡村法律法规在一些领域存在真空地带，法律未能全域覆盖。综上，乡村法律法规体系仍不太完备，农民无法真正意义上做到有法可依，因而也就无法形成有效的法律权威。

（三）农民法治意识淡薄

中国的乡土社会以“宗法群体”为本位。在这个以“自己为中心”结成的网络社会中，农民群体更愿意以传统治理方式解决问题，致使乡村法治现代化转型面临严峻挑战。大部分农民对法律认识不够深入，发生纠纷用法律方式维权和救济的意识与能力不足，开展有偿法律咨询与维权的主动意愿不强。农民不积极主动学习法律、运用法律，解决问题时不是首先依赖和信任法律［8］。仅有良法是不够的，如何运用好法律这个治理工具，让更多农民能够形成强烈的法治意识，积极主动投身于法治建设当中，是当前乡村社会治理的重要任务。

（四）乡村基层治理过程存在不规范现象

乡村基层治理实践的规范化是我国实现乡村社会治理法治化的关键。然而，当前乡村社会治理过程中不规范操作的现象较多，导致真正意义上的民主自治诉求落到实处面临挑战。一是在村委会选举过程中，仍有部分人员为了当选违反法规进行贿选拉票；二是决策决议形式化现象存在，村民会议和村民代表会议的决策作用发挥不充分，在“两会”决策决议过程中，一些群众意见被放弃而直接遵从上级意见；三是村务公开与村务监督不足，对于涉及农民切身利益的需要公开的村务内容，在公开环节不规范、避重就轻、形式单一，并没有达到公开的实质意义和目的。

三、优化乡村社会治理法治化效能的探讨

（一）加强乡村基层党组织建设

乡村基层党组织是全面领导乡村社会治理的主体核心，是在乡村振兴战略背景下带领农民实现共同富裕目标和美好生活需要的中坚力量，是优化提升乡村治理能力、促进乡村法治化体系建设的统率主体［9］。乡村社会治理法治化要紧紧围绕以党组织为核心的组织体系，贯彻党的主张和决定，坚决拥护党的领导。加强党的自身建设，提高干部队伍的整体素质，始终坚持群众路线，激发人民群众的社会治理热情，夯实基层执政基础。以合法程序促进“一肩挑”政策落实，“一肩挑”能够避免“两委”权力争夺、推诿等现象发生，减少不必要的冲突和内耗。这种创新的选人机制，有利于建立并扎实群众基础，促进乡村治理取得良好效果。

（二）坚持自治基础，强化自治实践

村民委员会是基层群众性自治组织，这是我国宪法确定的，为村民委员会自治提供了根本法律保证。《村民委员会组织法》对村民委员会的性质、发挥的作用，以法律的形式进行具体的界定，厘清了村民委员会与基层政府间关系。乡村自治有其合法正当性，在乡村治理法治化过程中，需要不断完善村民自治机制。始终以为乡村人民服务为根本出发点，积极回应农民权益诉求，坚持走群众路线，夯实乡村自治基础，强化自治实践。乡村社会治理法治化建设是推进乡村全面振兴的法治保障，需要在自治基础上深化实践，推进自治走向法治化轨道，从而取得良好乡村社会治理质效。

（三）加强多主体协同以实现乡村有效治理

乡村社会独具特殊性，基层政府不直接参与具体事务治理，由自治性组织进行自我管理、自我服务。《村委会组织法》明确：对于依法属于村民自治范围内的事项，基层政府主要是指导、支持和帮助村民委员会的工作，不得干预。

乡村社会在发展变化，关系主体趋于多样化，仅靠单一自治主体和单一治理手段不能完全满足乡村社会治理需要。深化践行乡村自治，需要多方主体共同参与、协同治理［10］。要鼓励、引导和支持民间组织、乡村精英等各方主体参与。确保各方参与主体各司其职、各在其位，实现基层政府与乡村社会的良性互动，形成多方主体协同治理的治理合力，推进系统化治理以达到良好治理效能［11］。

（四）健全乡村治理法律规范体系和非法律性自治规范体系

“善治”需以“良法”为基础。乡村治理法治化需要不断完善和改进针对乡村社会法律规范体系的顶层设计。充分考虑乡村社会问题的特殊性，立足农民的意愿和需要，针对性地进行立法，提高法律规范的操作性和效力性。针对相关法律中不适应的原则和条款进行修订，对有关乡村的法律法规进行整合，及时删修重复性条款，以适应乡村经济社会的发展和需求。对乡村社会日益凸显的新型问题、关键领域和空白地带，需逐步开展立法建设，将乡村社会全域纳入法治轨道，真正做到乡村社会全域都有法可依［12］。

乡村的非法律性自治规范体系可统称为村规民约，其涉及村风民俗、邻里关系、社会治安、纠纷解决等乡村基础性事务，与基层民众的利益和生活息息相关。村规民约等民间规范，并不具有法律地位，它具有明显的地域性、自治性和高度民间认同性，其在乡村社会治理中举足轻重。因此，对民间规范的制定，要充分尊重民意，广泛征集意见，反映村民诉求，以使其能够得到广泛而坚定的遵从。制定民间规范，应发挥国家法律的导向作用，确保其在法律框架内运行，不与现行法律相冲突。民间规范的制定要逐步程序化、规范化，将制定与修改权力交予基层民众，确保民间规范制定的“程序合法性”，从而保障民间规范的权威性、稳定性与实质性公平，最终以规范体系化的民间规范优化乡村社会治理。

（五）加强法治宣传以提升村民法律意识

法的生命在于实施。通过法治宣传，培养提升村民的法律意识和权利意识，这对促进乡村社会治理法治化建设具有重要意义［13］。参与治理的各主体应根据宣传对象的不同，采取受众易接受的宣传方式和内容，有侧重、有针对地进行渐进式、常态化普法。以普法宣传方式提升农民的法律思维水平和认知水平，提高农民用法积极性，让广大农民在自身权益遭受损害时能够主动运用法律手段寻求救济，营造乡村整体良好的法律氛围，促进法律文化建设，加快推动乡村社会治理法治化进程。

（六）规范乡村基层社会治理实践

在治理过程和实践中，不断提高操作和处理事务的规范性。一是提高多元乡村治理主体民主协商透明度，化解群众疑虑，提升乡村治理公信力，使乡村日常事务和矛盾能够有效解决。二是规范乡村自治选举程序。选举、决策决议等各类关系群众利益福祉的环节和内容，要抓住乡村全社会意愿要求的“最大公约数”，反映群众的真实意愿。三是加强监督，促进公平。公平公正处理乡村事务和纠纷，营造风清气正的法治环境和乡村治理生态，优化提升乡村治理法治化效能，为乡村发展和振兴提供和谐稳定良好的社会环境。