“拿地即开工”政策案例分析及相关问题研究

车 帅，乔 宁

(北京市工程咨询有限公司,北京 100025)

1 政策出台的背景

近年来,国家高度重视转变政府职能,优化营商环境,从精简社会投资项目审批,提升审批效率方面进行了大力改革,实行了一批简化审批流程的政策,例如取消了建设用地规划许可证等要件的办理,将环境影响评价等专业性评估评价工作的审批节点后置至项目开工前,将设计方案审查、消防审查、人防审查等合并,进行综合审查,取消勘察、设计、施工、监理的强制性招标要求[1]。

经过一系列改革,目前社会投资项目在拿地后的传统审批流程可供继续精简优化的空间已经较为有限,而拿地周期本身也较长。在实践中,产业项目的启动时间往往早于拿地时间,意向建设主体在拿地之前便与当地政府就项目建设意向、选址等进行协商,而项目建设的传统审批流程将拿地与建设审批串联,在手续办理方面将意向建设主体取得土地使用权作为启动项目前期建设工作的前置要件,浪费了拿地前的工作时间,延长了项目建设周期,不利于项目尽快建成发挥其应有效益。“拿地即开工”政策便是为了解决上述问题应运而生的。

2 各地“拿地即开工”政策案例分析

2.1 案例综述

“拿地即开工”顾名思义即获取土地使用权后可以立即或在很短时间内达到开工建设条件。通过对各地“拿地即开工”政策的梳理,此类政策并非强调在“拿地”的时点或当天即可取得施工许可证,而是相较传统审批流程可以显著缩短审批时限,加快开工进度的一类审批改革政策的统称,具体案例情况如表1所示。

从各地“拿地即开工”审批模式的内在逻辑来看,实现“拿地即开工”的总体思路大致可分成3类:“审批前置、整体开工” “正常审批、分步开工”和“告知承诺制”。

1)“审批前置、整体开工”模式。该模式的核心思路是模拟审批,最大的突破与创新在于将原来需要在取得建设用地使用权后才能进行的审批工作提前至拿地之前,各审批部门按照容缺受理的原则,在缺少用地手续的情况下,对其他申报材料按照正常审批的要求开展实质性审查,并出具不具有法律效力的模拟审批手续。待意向企业真正取得土地使用权后再申请将模拟审批手续置换为正式审批手续(以下简称“模正转换”),之后便可依法开工建设。“审批前置、整体开工”模式下模拟审批流程图见图1。

2)“正常审批、分步开工”模式。该模式与常规审批流程最大的区别在于施工许可证核发环节,常规建设项目的施工许可证一般采用整体核发的模式,即建设单位一次性取得所有建设内容的施工许可,而分步开工的模式是将完整的建设项目分为准备工程(场地平整、临水临电等)与正式工程(即主体工程),或地下工程(土护降工程、地下主体工程等)与地上工程(地上主体工程),根据项目前期手续办理情况、施工风险程度、难易程度,分别在不同的时间节点核发相应的建设内容的施工许可,通过将部分工程施工与剩余工程的审批手续并行的方式缩短项目整体的建设周期。

3)“告知承诺制”模式。该模式最大的特点在于由以往的“先批后建”的审批思路改为了“先建后验”,即政府将相关审批事项的总体管控要求、具体技术指标等告知建设单位,由建设单位承诺按照政府有关要求进行建设,政府部门基于企业承诺不再进行实质性审查而直接出具批复文件或降低审批要求或简化审批程序,通过加强事中事后监管来对企业兑现承诺的情况进行复核及奖惩。

2.2 案例总结

在各地“拿地即开工”政策中,“告知承诺制”模式在理念上最为超前,是一种建立在对市场主体充分信任基础上的政策,但是在目前国内信用体系尚不健全、信用环境仍不成熟的情况下,很多实行“告知承诺制”的地区在政策实践过程中仍然存在各种隐性的实质性审查,使得“告知承诺制”政策无法达到理想状态。

“正常审批,分步开工”模式对传统政策突破最小,政策风险最低,但其无法有效利用“拿地”前的时间,对加快开工进度的促进效果较为有限。

以模拟审批为核心思路的“审批前置,整体开工”模式是实践中占比最多的模式,也是缩短审批时限效果最明显的模式。

因此,后续分析也将以模拟审批为核心思路的“审批前置,整体开工”模式作为“拿地即开工”政策的代表,对其存在的问题及可能的对策进行分析。

3 “拿地即开工”政策存在的问题及其对策分析

3.1 土地使用权公开出让与提前确定意向用地者的矛盾

当前我国土地使用权供应方式主要分为划拨、协议出让、公开出让3种[2-3],不同用途的土地供地方式也存在差异,而“拿地即开工”政策在操作过程中需要提前确定土地的意向用地者,因此在确定适用项目范围时需要考虑以公开出让方式出让土地使用权的情况下与提前确定意向用地者之间存在的矛盾。为了解决这一矛盾,可以从以下两方面考虑:

1)限制适用范围。从实践案例来看,对项目适用范围的界定有3种类型:第一类是对项目类型有较为严格的限定,例如上海市奉贤区要求项目原则上应是工业项目,山东省乳山市将项目限定为重大产业项目。第二类是对项目类型存在一定的实质性限定,即除特殊复杂项目、高危险性项目、不符合当地产业准入条件项目等原则性规定外,针对具体开发用途进行排除性限制。例如,山东省东营市“拿地即开工”政策明确规定不适用于商业、住宅用地建设项目。第三类则属于对项目类型无实质性限定。例如山东省青岛西海岸新区“拿地即开工”政策即适用于所有已与政府签订建设或投资协议的社会投资类建设项目,未规定明确的排除性条件。

根据对各地的“拿地即开工”政策的梳理,大部分地区对“拿地即开工”政策的适用范围均有较为明确的限定,一般限定在工业项目、产业项目范围内。此类项目的特点在于市场竞争激烈程度相对较低,较容易提前确定意向用地者;此外,此类项目一般符合通过协议出让方式供地的条件,从而避免上述矛盾。

2)引入政府机构作为模拟审批阶段代建代办主体。解决上述矛盾的另一种思路是指定特定的政府部门作为模拟审批阶段的代理建设主体。在土地未通过公开方式确定用地者之前,以政府部门作为项目建设的代理建设单位进行相关审批手续的申报。模拟审批的批复材料均以政府代建机构作为建设单位来进行批复,待意向企业成功拿地后,再在模拟审批手续转为正式审批手续的环节一并办理建设主体的变更。

3.2 项目启动条件问题

常规社会投资项目在取得土地使用权时,场地已实现场平地净,规划条件明确,市政配套基本齐备,具备开展前期工作的所有条件,建设单位可以随时启动前期工作。但是“拿地即开工”政策的核心思路是未取得出让土地使用权的情况下,启动项目建设的前期工作,这就要求拟建设用地需要满足一定的条件。

首先,拟选址用地自身的规划条件必须明确,即用地红线、用地面积、容积率、绿化率、控制高度等指标要明确,否则不具备开展模拟审批的条件。其次,拟选址用地涉及征地拆迁的,地上建构筑物应已全部拆除,且不存在产权纠纷,现场具备进场勘察的实际条件。最后,市政配套条件可以暂不具备,待土地正式出让前完成即可。

3.3 审批要件不满足法定要求的风险

常规审批流程中,每项审批事项的申请受理及批复均有一定的要求和限制,有些要求属于审批部门内部工作规则,有些则属于法定要求。例如项目核准立项一般要求申报主体提供项目的有效规划意见及有效用地意见;《中华人民共和国城乡规划法》(中华人民共和国主席令第二十九号)第四十四条规定,申请办理建设工程规划许可证,应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料;根据《中华人民共和国建筑法》第二章第一节第八条的规定,申请领取施工许可证,应当已经办理建筑工程用地批准手续。由此可见取得合法使用土地的手续是办理项目立项的内部制度要求,更是办理建设工程规划许可证及建筑工程施工许可证的法定要件[4]。

“拿地即开工”政策最大风险点在于用地相关手续的缺失,而用地手续几乎是所有常规审批事项的前置要件。为了解决用地手续缺失带来的审批法律风险,各地在实践中普遍采用了模拟审批的做法,即审批部门在缺少用地手续的情况下,先行容缺受理审批材料并进行实质性审查,在审查合格后出具模拟批复材料。模拟批复材料仅作为下一节点受理申报以及“模正转换”的依据,不具备法律效力,也不能替代法定审批要件[5]。模拟审批在法律性质上属于审批部门提供的预咨询服务,可规避由于缺少用地手续这一关键法定要件而导致的违规审批的法律风险。

3.4 意向建设主体自身的信用风险

在采用模拟审批+政府部门代建的模式下,还需要格外关注意向建设主体自身的信用风险。如果出现意向建设主体频繁变更设计需求、中途放弃或不配合后续工作,会造成相关审批部门行政资源的浪费;如果意向建设主体在未成功获取土地使用权或其他特殊情况下拒绝支付前期由政府部门垫付费用的,则可能导致财政资金无法按计划收回的风险;如果意向建设主体后期未按前期模拟审批阶段的方案或者已经作出承诺进行项目建设,则可能影响政府产业政策、产业规划目标的实现,甚至会影响到项目的安全合规建设及运行。

为了避免上述意向建设主体自身的信用风险,首先需要在项目意向建设单位提出“拿地即开工”审批申请时对意向建设主体的信用情况进行考核,例如意向建设主体是否存在经营异常或严重失信记录,是否出现过严重的安全生产责任事故,是否曾因严重行政违法行为而被查处,企业的实际控制人或主要管理人员是否被列为失信被执行人或存在其他违法犯罪记录等。其次,在项目建设过程中,也要加强事中事后监管,一旦发现失信行为及时要求整改并按规定给予相应的处罚,同时记入企业诚信档案,限制失信企业往后获取财政资金补助、参与政府采购或参评政府主导的资质荣誉的资格[6-7]。

4 结语

“拿地即开工”政策是优化营商环境、精简审批制度大背景一项大胆的探索与创新,但在制度、操作方面也存在较多的问题与风险,需要决策者在制度设计过程中给予足够的关注,做到既合法合规又闭环可行,从而保障政策可以达到良好的预期效果。