行政事业单位内部控制管理的现状及优化措施

周艳芳

行政事业单位履行着行政监督和社会管理职能，随着社会的发展和进步，对行政事业单位管理工作提出了更高的要求。有效的内部控制，可以规范行政事业单位的内部管理，保护资产资金安全，确保资金合理配置和使用，更好地履行政府管理、服务职能。

一、引言

为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部于2012年11月29日印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）文件，以法律规范的形式对行政事业单位内部控制作出了详细的规定。中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求“强化内部流程控制，防止权力滥用”。财政部于2015年12月印发的《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），明确了全面推进行政事业单位内部控制建设的工作要求。财政部于2017年1月印发的《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2017〕1号），强调了规范行政事业单位内部控制报告的编制、报送、使用及报告信息质量的监督检查等工作。

行政事业单位为适应新发展、新目标、新工作的需要，应加强和优化内部控制管理，与时代同发展、同进步。

二、行政事业单位内部控制管理的现状

（一）管理人员内部控制意识薄弱

一些单位管理人员习惯传统、陈旧的工作方式，管理能力有限，缺乏风险管理意识，没有意识到内部控制在单位发展过程中所发挥的重要作用，管理人员对内控管理的忽视会导致管理上的短期行为，内部控制往往流于形式，缺乏长远的内部控制理念，内部控制管理将难以成为一项常态的、有效的机制。

（二）内部控制制度不完善

近年来，各级管理单位制定了一系列的内控制度，各单位也越来越重视内部控制制度的建立，但因制度制定者不专业或不能全面了解情况，未根据单位人员结构、职能权限、业务情况进行设计，制度条款空洞、宽泛。或不能涵盖单位业务的全过程，存在制度盲区。或者制度未形成体系，存在与实际脱节的环节，导致制度执行的可操作性不强。

（三）内部控制制度未能及时优化

长久以来，行政事业单位的业务范围相对稳定，所以制度制定后，一般在很长一段时间内不会调整。但世间万物都在不断变化中，政策、法规会发生变化，单位自身业务、人员情况也会发生变化，制定出来的制度经过一段时间的运行后，会存在不适用的情况，制度内容和流程控制方面如未能根据实际情况进行修正和优化，会导致现行制度与单位实际情况不相符，无法继续运行或无法达到预期效果。

（四）重设计、轻运行，内部控制制度的执行不到位

部分管理人员仍停留在传统的管理理念上，对内部控制缺乏足够的重视，内部控制制度往往只存在于制度制定部门或相关管理部门，未能将制度细则及制度执行的重要性传递给每一位员工。相当一部分人认为内部控制只是部分部门的责任，如：资金收支是财务部门的责任，应该由财务人员负责，资产管理是资产管理部门的责任，应该由资产管理部门负责等，导致制度执行缺乏联动性。制度执行过程中，未能一视同仁，会引起员工的负面情绪。缺乏奖惩机制，员工缺乏工作积极性，使得制度形同虚设，不能发挥应有的作用。大部分制度仅停留在纸上，内部控制运行不到位，难以发现内部控制缺陷。

（五）新制度的推行阻力大

行政事业单位多数员工习惯一成不变的工作方式。大部分单位存在老龄化的问题，且多数老员工在单位中属于中高层管理人员，在工作中占主导地位。目前行政事业单位多数为高长型组织结构，单位内部管理层次较多，改革需渗透到多个层级，涉及范围广。由于人们的思维惯性和行为习惯，新制度的推行、制度的动态变化，在实际工作中往往会遭遇抵触情绪，存在较大的推行阻力，导致工作效率较低。

（六）内部控制的监督与评价不到位

内部控制的监督制衡机制不完善，未对制度执行情况进行持续跟踪监督，未定期考核评价，是行政事业单位内部控制监管工作中常见的问题。内部审计部门缺乏专业知识，受到内部关系的压力，会导致无法有效履行监督职能。现有内部控制法律规范文件中，并没有明确内部控制评价的标准，多数行政事业单位对内部控制评价仍处于摸索阶段，定量分析不够准确，定性分析不够全面，内部控制评价工作不完善，难以准确评价内部控制的有效性。

三、行政事业单位内部控制优化的措施

（一）增强风险意识，强化职责，落实责任

行政事业单位管理人员应增强风险防范意识，充分认识到加强内部控制工作可以确保单位合规合法运营，促进单位稳定持续发展，提高单位的管理水平，增强员工的法律意识。

建立科学、规范的单位治理结构，明确各层级人员的职权和责任，将权力和责任落实到具体的部门和人员，形成科学有效的组织结构。“谁分管、谁负责”，“谁审批、谁负责”，单位法人为第一责任人，单位主要负责人在自己分管的工作范围内，承担主要责任，各层级在自己的职权范围内承担相应的责任。

（二）營造良好的内控环境

重视单位文化建设，加强与员工之间的沟通，倡导诚实守信、爱岗敬业、团结奋进的价值理念，强化底线思维和风险防范意识。

单位内控制度的执行需要全员参与，制度的宣传尤为重要，要组织全员进行内部控制的学习活动，让内控制度深入人心，进一步培养员工按制度、按流程开展工作的良好习惯，营造良好的内控环境，形成常态化的制度约束。

古人云：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”，管理人员身体力行，率先垂范，树立榜样，才能提高员工参与内控管理工作的积极性。

（三）优化队伍建设，提高员工素质

通过招聘新人才，为单位注入新鲜血液，并致力于培养和使用，留住优秀人员。通过内部选拔或公开招聘为单位储备年轻的中坚力量，优化工作人员年龄结构，让工作实现可持续发展。对全员工作实行多角度、多形式、多方面的考核评价，依据考评结果重新考量岗位设置、薪资报酬的合理性，不断优化队伍结构。

信息技術日新月异，工作形态也在发生着变化，对人员知识结构和能力素养的要求也越来越高，单位应通过组织学习、培训或竞赛等活动督促新老员工掌握新知识，学习新理念，创新工作方式，不断提高自身素质，以提高工作效率，适应新发展、新工作。

（四）优化制度建设，构建内部控制体系

内控制度的建设是内部控制的基础，设计科学的内部控制制度，让执行有依据可循。制度的设立应由各个部门联合参与，认真研读政策、法规、文件规定，结合本单位业务情况、岗位设置、工作流程，考虑员工积极性。要奖惩分明，建立全面、科学、可行的内控制度体系。

根据风险类型，设计相应的内部控制措施，如：不相容岗位相分离（经办与审批、会计记录与财产保管、经办与稽核等），规避舞弊风险；明确业务授权审批流程与权限，重大事项实行集体决策或联签制度；加强经营、资本、财务等方面的预算控制，比较和分析预算完成情况，确保实现预定目标；加强资产的登记、保管、使用、管理控制，保护单位财产安全；定期开展运行情况的独立分析和综合分析，掌握运营效率和效果，及时发现问题、解决问题，持续优化。

密切关注国家政策及相关规定的变化，并根据内部监督的评价结果或外部审计的审计结论，适时调整本单位的制度内容或流程，以科学发展观为指导，有效建立动态的内部控制体系。政策文件对费用支出的额度发生变化，单位内控制度也应及时作出相应的调整，并通知各个部门认真执行。

（五）加强内部控制监管与评价

加强对内部控制制度建立和运行情况的监督和评价，遵循制衡性原则，建立员工之间、部门之间相互监督的协调制衡机制，设置举报制度，对内部控制建立和运行情况进行持续的跟踪监督，定期进行考核评价，评价内部控制的设计与运行的有效性，进而优化和完善内部控制管理工作。

内部控制的监督和评价，需要涵盖单位业务的方方面面，分为日常监督和专项监督。对单位整体情况进行全面的日常监督，可通过与外部、内部人员沟通，外部中介机构、内部审计部门进行审计评价、观察、检查等方式，进行常规的、持续性的监督。对于内部控制的重大或特殊的方面，除进行日常监督以外，还应根据重要性程度，实施具有针对性的专项检查监督。

内部控制监督应出具评价报告，明确指出内部控制缺陷，并提出应对措施或改进措施，传达给相关人员，及时纠正、改进，充分发挥内部控制监督和评价的作用。

（六）加强绩效评价管理

规范、科学地设置绩效目标和指标，针对单位层面、部门层面、个人层面分解细化绩效考核指标，加强各级指标之间的有机衔接，考虑各个部门或个人的职责、发展规划、往年绩效结果、行业标准等，创建全方位、全过程的绩效评价体系。

平衡计分卡是常见的绩效考核方式之一，从财务、客户、内部业务流程、学习与成长四个维度，将单位目标转化为具体的、多层次的、相互平衡的绩效指标进行绩效管理，这四个维度相互依存、缺一不可，使绩效评价更为完整。财务维度主要考虑资金的合理利用、预算执行情况等；客户维度主要考虑服务水平、公众满意度、社会评价等；内部业务流程主要考虑理解服务对象的需求，创新工作内容和方式等；学习与成长维度主要考虑员工培训学习，工作效率的提高，自身能力的提高，员工满意度等。将四个维度与单位预期目标相结合，根据单位业务内容、岗位性质等为四个维度分配不同的权重。

运用财政预算管理一体化系统，关注绩效的成果，实时了解绩效目标完成情况，根据静态或动态的阶段性结果，适当调整工作安排。按照“有绩效目标，就要有绩效自评”的原则，各部门或个人应按时完成绩效自评工作，包括绩效分析、整改措施等，最后形成单位层面的绩效报告。

在绩效评价过程中，可邀请专家对绩效评价相关知识进行培训，对于重点项目或重要领域，可委托专家或第三方中介机构进行审核、再评价，借助外部的力量提升绩效管理水平，提高绩效评价质量。绩效评价结束以后，应及时将评价结果传达至各部门和个人，并督促其落实整改，并在内部控制管理中运用评价结果，进一步优化人员、资金配置，提升单位管理水平。

（七）内部监督与外部监督相结合

审计署于2018年3月1日修改并施行的《审计署关于内部审计工作的规定》，强调内部审计机构可以促进单位完善治理、实现目标。单位应设置内部审计机构，配备具有一定专业知识的人员，并保持工作的独立性。因内部审计部门掌握公司内部情况，更清楚单位的预期目标、组织结构、业务流程、各个部门之间衔接，所以能够准确发现内部控制的薄弱点，提出操作性更强的建议，且更利于保护单位核心商业机密。

2012年8月14日财政部办公厅、证监会办公厅《关于2012年主板上市公司分类分批实施企业内部控制规范体系的通知》（财办会〔2012〕30号）颁布，内部控制审计进入强制实施阶段。因内部审计机构工作的局限性，越来越多的行政事业单位也开始重视外部审计，邀请第三方审计中介对单位内部控制运行情况进行审计并发表审计意见，以第三方的视角，重新审视单位内部控制管理情况。外部审计一般为具备专业知识的会计师事务所等审计单位，能对单位业务活动的合理性、准确性、真实性进行审查，审查结果更客观、更公正；外部审计人员与管理人员不存在行政上的依附关系，不会遭受来自单位内部的压力，更能保证审计的独立性和公正性。

对于内部审计报告、外部审计报告结果，各个部门应高度重视，分类分析整理，全员参与学习总结，及时修改制度，加强制度执行管理，规避风险。

结语：

内部控制制度在行政事业单位运营、管理、防范廉政风险中起着举足轻重的作用。科学、完善的内部控制管理工作，可以确保有关法律法规、规章制度的贯彻执行，保障单位决策的合理性与科学性，确保单位运行的可靠性、安全性，提高单位工作效率，帮助单位较好地完成预期目标，提高员工素质和工作积极性，提高财政资金及其他资源的使用效益。行政事业单位应从增强意识、营造环境、完善制度、强化执行，重视监督与评价等方面，加强内部控制管理工作。