牧民视角下草原生态保护补助奖励政策实施情况调查研究——以锡林郭勒盟正蓝旗桑根达来嘎查为例

郝洁

西藏民族大学民族研究院

20 世纪后半叶，经济与生态的不均衡发展导致草原资源过度开发、草原生态遭到破坏，牧民的生产生活受到一定影响。随着国家生态文明建设推进以及人民草原生态意识的增强，保护草原、改善生态环境已经被列为当前牧区发展的重要举措，草原生态保护补助奖励政策（以下简称“草原生态补奖政策”）成为保护生态环境与保障牧民增收的重要手段。迄今为止，内蒙古已经完成了对草原生态补奖政策的两次修订与完善。

目前，国内外以受偿者视角研究草原生态补奖政策比较少见，但笔者认为以此视角开展对草原生态补奖政策实施情况的研究是生态人类学的独特切入点，是对改进和完善政策实施的有益探索。笔者于2022 年7 月至8 月前往内蒙古锡林郭勒盟正蓝旗桑根达来嘎查开展田野外业调查，通过问卷调查和深入访谈，了解牧民对草原生态补奖政策的认知和看法，梳理桑根达来嘎查草原生态补奖政策的实施背景、实施方式，分析牧民视角下政策实施中存在的困难，提出完善基层草原生态补奖政策实施的具体建议。

一、我国草原生态补奖政策的确立

草原既是生态屏障，又是牧民重要的生产生活基地，有效保护和合理利用草原，可以持续地发挥草原的生态和生产双重功能。过去由于长期过度利用，草原出现了大面积退化现象，也严重影响了牧民增收，亟待出台促进草原休养生息的政策。我国草原生态补奖政策在2011 年正式实施，以每五年为一个周期，目标是“两保一促进”，即保护草原生态、保障牛羊肉等特色畜产品供给、促进牧民增收。主要内容包括：第一，禁牧补助。即对草场严重退化、生存环境非常恶劣、不宜放牧的草原，实行禁牧封育并给予资金补助。第二，草畜平衡奖励补助。即对禁牧区以外的载畜量合理的可利用草原发放草畜平衡的资金奖励。第三，生产性补贴。主要包括畜牧良种补贴、牧草良种补贴、生产资料综合补贴。第四，绩效考核奖励。于2016 年出台的《锡林郭勒盟草原生态保护补助奖励政策实施指导意见》，取消了牧民的生产性补贴，提高了禁牧补助和草畜平衡奖励补助的金额，增加了对草原生态保护工作表现突出的绩效考核奖励。

国家林业和草原局在《2021 中国林草资源及生态状况》中指出，我国草地面积39.68 亿亩，草原综合植被盖度50.32%，鲜草年总产量5.95 亿吨。总体监测数据显示，草原生态补奖政策实施十余年来，全国重点天然草原生态退化趋势得到了有效遏制，草原生态功能得到了明显改善，取得了较好的生态效益。

二、桑根达来嘎查草原生态补奖政策实施概况

1.桑根达来嘎查概况

桑根达来嘎查位于内蒙古中部，属于纯牧业村，草原总面积164.68 万亩，目前实施草原生态补奖政策的面积达163.75 万亩。东南多丘陵、西北以平原为主，蒙古族人口占嘎查总人口的90%以上，日常多用蒙古语，大陆性气候，温度适宜，水源主要来自慧温河和上都河等外流河，这种生态系统类型拥有丰富的物种资源。但受经济利益的驱动，导致大量草场被开垦，草原面积减少，土壤养分逐渐消耗殆尽。加之草场严重超载，优良牧草品种大幅度减少，草场荒漠化程度加重。

桑根达来嘎查按三类标准执行草原生态补奖政策：第一，对生存环境非常恶劣、退化严重、不宜放牧以及水源涵养区的草原实行禁牧封育，并给予资金补偿；第二，对禁牧区域以外的可利用草原根据载畜能力核定合理的载畜量，实施草畜平衡管理；第三，对禁牧期间表现良好的旗县，经过地方评选可得到一些额外的资金奖励。实行草原生态补奖政策后，嘎查生态环境逐渐得到了改善。

2.桑根达来嘎查草原生态补奖政策实施概况

桑根达来嘎查坚持生态建设与畜牧业现代化协调发展，实施草原生态补奖政策，目前已经顺利完成第一轮和第二轮，享受第三轮草原生态补奖政策的草原面积占桑根达来嘎查草原总面积的90%以上。草原生态补奖政策的实施内容主要包括草原生态保护思想的宣传、保护措施的实施、草原生态保护资金的发放三部分。

为强化草原生态保护意识，确保草原生态补奖政策的顺利实施，在每年政策实施前后会开展草原生态效果展示、保护计划公示和宣传工作，一般以汉语宣传为主。内容包括保证生态优先基础上的绿色发展政策、保障草原各项制度的科学性和公正性以及保护和恢复草原生态环境、保证牧区经济发展的各项措施。

采取禁牧、休牧、轮牧的措施。禁牧为期一年，禁牧区域的划分严格符合草原生态实际监测情况，若在禁牧期间草场生态恢复较好，经相关部门批准后，允许保护性打草，这种方式既保护了草原生态环境，又降低了牧民饲养牲畜的成本；休牧时间原则上不得少于45 天，目的是保护正在恢复期或嫩苗期的草场；轮牧主要包括划区轮牧和季节性轮牧。

在资金的发放上，政府会依据每户牧民的草场类型，按照当年的补偿标准发放草原生态补偿款，还发放牧民子女教育、交通补贴等。国家用草原“带薪休假”的方式，在不影响牧民收入的情况下改善草原生态环境，最后实现提高牧民收入和优化草原生态的双赢。

三、牧民对草原生态补奖政策的认知

调研采取了问卷调查和访谈相结合的方式，了解牧民对草原生态补奖政策的认知和态度，此次调研共发放问卷42 份，回收问卷42 份，有效率100%。42 名调查对象90%为蒙古族牧民，其中男性30 人、女性12 人，且每户拥有草场500 亩以上。问卷和访谈内容主要围绕牧民对政策的认知程度、实施过程与方式的评价以及政策实施效果评价三个方面展开。

从牧民对草原生态补奖政策的认知程度来看，问卷中“您是否了解草原生态补奖政策”一题的填答中，5%的调查对象选择“完全不知道”，78%的调查对象选择“了解一点”，12%的调查对象选择“比较了解”，5%的调查对象选择“十分了解”。由此可知，大多数牧民是知道此政策的，但只停留在“了解一点”的程度上。根据进一步访谈得知，所谓“了解一点”，指的是仅仅听说过草原生态补奖政策，但对于具体内容以及制定流程和标准还不清楚。以与BR（男，46 岁）的访谈为例，BR 对该政策具体规定不是十分清楚，但对国家的草原生态补奖政策是信任的，这是因为牧民确实享受到了政策带来的实惠，看到了草原生态补奖政策实施后的可喜变化。

从政策实施过程及方式的评价来看，WRQMG（男，52 岁）提到工作人员会在禁牧休牧期间定时巡查，发现违规行为会予以处罚。在访谈的42 名牧民中，有35 名牧民都主动提到了“巡查”一词，并都说明看见过此现象。“巡查”是指草原生态监测部门和当地公安部门在禁牧休牧期间进行的实地监察。牧民知道违反禁牧、休牧规定会受到处罚，但仍有人“知法犯法”，说明基层的草原生态补奖政策在禁牧、休牧期间仍然有待进一步加强宣传。

对草原生态补奖政策实施效果的评价中，问卷中“自政策实施以来，嘎查里的草场有何变化？”问题的填答中，有95%的调查对象认为“草场的草质量明显变好”，有5%的调查对象选择了“不清楚也不关注”，这说明大多数牧民对于政策实施后的草场变化是熟悉的，但仍然存在不关注的现象。访谈中LW（女，62 岁）激动地讲述了草原生态补奖政策实施前后草场的草质和产量都得到了明显提升，之前牲畜不够吃到现在有剩余。

调研表明，大多数受访者肯定了草原生态补奖政策的实施效果，他们的经济收入得到了提升。一些牧民甚至认为降水量增多是因为草原生态环境变好的影响，这在一定程度上展现了政策实施的积极性。

四、牧民视角下草原生态补奖政策实施存在的问题

1.宣传不到位，存在语言障碍

因草原独特的地理环境和牧民特殊的生产生活方式，草原生态补奖政策宣传存在一定的困难和挑战。一方面，牧民在放牧期间居住分散，很难将其召集起来开展政策宣传；另一方面，牧民日常用语仍以蒙古语为主，近年来，牧区基层工作人员大多是汉族，在政策宣传中存在相互听不懂、说不通的情况。所以宣传方式单一、语言障碍成为牧民理解草原生态补奖政策的最大难题。

2.解读不到位，存在监管漏洞

调研发现，牧民在反映草原生态补奖政策实施中存在的问题时，出现频率较高的词汇是“公平公正”。一些牧民对禁牧、休牧草场的划分和草原生态补奖金额的计算方式质疑，认为草原生态补奖政策在实施中存在政策不透明（实际上是政策宣传不到位）、补偿不公平的情况。同时，缺乏牧民意见上传和政府解读下达的顺畅渠道，导致部分牧民对草原生态补奖政策颇有微词。此外，一些牧民还反映，在禁牧和休牧期间，仍有偷牧的现象，认为政府的监管方式单一、监管力度不够。分析原因，主要在于草原地理环境的特殊性，还有监管人员的现代技术应用能力有待提升。

草场围栏封育

3.传统观念和现代保护技术存在冲突

在访谈中牧民说到“草原对我们牧民来说像生命一样重要。”尽管牧民对于草原的关注度一直很大，但仍存在一定的错误认知和做法，例如，为实现畜牧大户的目标，会过度养畜和放牧，因为牧民普遍认为，美好生活的象征就是牲畜成群。相比较而言，根据经验和传统口耳相传的方式判定草场好坏以及划分草场等行为，草原生态补奖政策更具有科学性，其利用现代科技手段将草场划分为不同区域，以限制牲畜数量，这种方式也是牧民难以理解和接受的。所以，在政策宣传、解读不到位的情况下，牧民很难在短期内完全接受草原生态补奖政策这一“新事物”。

五、牧民视角下草原生态补奖政策实施改进措施

1.加大宣传力度，提升服务水平

宣传是政策实施的必要准备，理解是接受政策的前提。针对草原生态补奖政策宣传方式单一问题，笔者认为可以完善宣传方式、加大宣传力度，开展多样化的双语政策宣传。应扩宽政策宣传渠道，充分利用信息技术，不仅要有线下会议宣传和纸质版宣传，还应有线上宣传和电子版宣传；在宣传用语上，应照顾到牧民日常用语习惯，安排具备蒙汉双语技能、同时懂得牧业生产知识的工作人员，开展政策宣传和解读。

2.深入解读政策，拓宽监督渠道

在宣传草原生态补奖政策时，将计算依据和方式列入宣传内容，打消牧民对于评判标准的质疑；在发放资金时，采取微信、短信或者嘎查公示的方式，做到资金和标准透明。政府应开通牧民对草原生态补奖政策实施意见和建议的反映渠道，方便快捷地解答牧民的疑难问题，并及时收集信息，有效监督政策的实施。设立专门的咨询渠道，帮助牧民解决政策理解中遇见的难题，确保及时准确地对其质疑进行解答。在监督标准上，要做到透明、科学、普及。要明确监督的标准、时间、原因、目的，在监督过程中解释给牧民；还要在监督人员的选拔上，遵循公开公正以及专业对口的原则。拓宽监督范围，利用多种渠道进行监督，让牧民参与其中，使其不仅是政策的受偿者，也是政策的监督者。

3.传统保护经验和现代科学技术相结合

长期生活在草原上的牧民，草原对于他们有着生存和情感的双重意义，他们也拥有丰富的保护草原的知识和经验。同时，随着科技的发展，一些现代技术可以让我们更好、更快、更准确地了解草原状况，例如西藏自治区尝试利用遥感技术普查草原资源，一些学者也谈到“数字草原”的建设设想等。政府应加强对草原保护新技术应用的宣传，同时注意总结牧民地方性草原生态保护经验，将保护草原的传统经验和现代科技相结合是推进草原生态补奖政策顺利实施的有效措施，是实现草原生态和经济效益良性发展的有效途径。

六、结语

在生态保护和生态文明建设背景下，国家实施的草原生态补奖政策对于保护草原生态和保障牧民生产生活有着重要的作用。政策实施十余年来，内蒙古草原生态状况明显改善，牧民的生活水平普遍提高。通过对桑根达来嘎查牧民视角下草原生态补奖政策实施情况的调查，发现在基层实施草原生态补奖政策过程中，宣传、监管以及现代技术和传统经验结合上仍然存在困难和挑战。鉴于此，笔者认为相关部门应当在深入开展下沉调研基础上，主动收集草原生态补奖政策受益方——牧民对政策实施的意见和建议；开展多样化双语草原生态补奖政策的宣传，深入解读政策；拓宽监督渠道，将现代科学技术和传统经验相结合，让牧民成为政策补偿的受益者、监督者、宣传者，实现草原生态保护、牧民收入提高的目标。