中国韧性治理体系的框架和构建路径

【关键词】韧性治理体系 框架 构建路径 【中图分类号】D63 【文献标识码】A

现代社会已经进入风险社会阶段，风险成为当今时代的突出特征。各种复杂和不确定的风险广泛存在于社会各个领域，体现为传统风险与非传统风险相互交织，自然风险与人为风险并存，给社会安全稳定带来严峻挑战。党的二十大报告强调“提高公共安全治理水平”。这就要求国家治理体系不断增强韧性，构建更可抗冲击的韧性治理体系。

韧性治理体系的主要特征

韧性治理体系是在面对外部冲击时能够快速反应和弹性调适的风险治理体系，具备及时响应和学习适应能力，能在应急状态下维持系统持续运行，从而动态适应环境变迁。相对于传统风险治理体系，韧性治理体系具有以下特征：

一是敏锐的风险识别。风险识别是风险治理的前提。快速准确的风险识别能够为敏捷高效的危机响应提供宝贵的时间窗口。韧性治理体系强调运用科学的方法进行实时的数据收集和全面的风险评估，从而快速识别风险，提高准确预测和及时预警能力。

二是多维的危机响应。危机响应是风险治理的一个关键环节。危机响应的情况在很大程度上决定了风险治理的绩效。韧性治理体系能够根据风险的不同类型和程度采取不同的措施和策略进行有差异性的响应，从而提升危机响应灵活性。

三是动态的危机学习。危机学习是风险治理的重要支撑。韧性治理体系强调建立健全危机学习机制，从过去的经验教训中及时学习总结，不断优化治理体系，提升治理体系的运行绩效。

四是弹性的环境适应。环境适应是风险治理的重要目标所在。韧性治理体系以促进系统的可持续发展为导向，面对不同的外部挑战及时采取不同的应对措施，能够帮助系统在不同情境下保持稳定和持续发展，从而实现对于环境的动态适应。面对多重风险的叠加冲击，构建弹性适应的韧性治理体系，是提升公共安全治理水平的内在要求。

中国韧性治理体系的框架

韧性治理体系可以被界定为特定风险治理主体面对复杂和多变的风险挑战时，在风险治理理念的指导下，通过治理制度、治理机制和治理方法的作用，形成的适应性治理体系。由此可见，韧性治理体系是由治理理念、治理主体、治理制度、治理机制和治理工具等要素构成的有机体系。对于中国而言，韧性治理体系的目标框架主要包括以下内容：

一是治理理念。治理理念是治理体系的灵魂。韧性治理体系是在一定的治理理念指导下运行的。韧性治理体系之所以能够对外界环境进行动态调适，与其所秉持的治理理念是分不开的。一个风险治理体系要成为韧性的治理体系，首先要求该风险治理体系具有与韧性治理相适应的理念。与传统风险治理体系对返回初始稳定状态的片面强调不同，韧性治理体系以弹性适应为理念内核，强调在面对复杂环境风险时，根据不同的风险情境及时采取有针对性的措施来保持系统的持续运行。

二是治理主体。治理主体是治理任务的具体承担者。随着现代社会风险因素的不断增多和日益复杂，对于风险的韧性应对离不开有力的治理主体。传统上风险治理主要依靠政府单方的力量。然而，风险因素的复杂化决定了现代风险治理已经越来越超出单一政府力量的应对能力范围，韧性治理对于保持系统持续运行和弹性适应环境变迁的要求也离不开多方力量的共同作用。因此，韧性治理需要构建一个网络型的风险治理主体系统，涵盖政府、企业、社会组织、基层社区和居民等多方力量。其一是政府。政府作为风险韧性治理的主导力量，是由中央政府和地方政府构成的统一体系。其中，中央政府作为韧性治理的顶层设计者，在风险治理的统筹协调、重大决策等方面发挥着至关重要的作用。地方政府则主要承担着上传下达、具體落实的重要责任。其二是社会组织。社会组织是韧性治理的重要支持力量。与其他主体相比，社会组织具有专业性、公益性和志愿性等特征，可以基于专业的力量提高风险治理的科学性，基于资源链接能力在风险治理中协助政府等主体发起各种应急行动，以及基于立足基层社会的优势加强与公众的风险沟通、增强公众对风险的认识和引导公众对风险治理的参与，及时补充其他力量的不足。其三是企业。企业构成了韧性治理力量的重要来源。随着社会主义市场经济的不断发展，越多越多的企业既具有参与韧性治理的物质资源、专业经验和技术优势，又具备参与韧性治理的社会责任感。其四是基层社区。基层社区是韧性治理主体网络的关键节点。随着社会风险因素的不断增多和日益复杂，基层社区在风险治理过程中发挥了日益重要的作用。其五是居民。现代社会已经进入风险社会阶段，风险因素的增多带来了风险向社会蔓延的趋势。每一个居民都可能受到风险的影响，同时也构成了应对风险的重要主体。

三是治理制度。治理制度是规范治理行为的一整套规则，包括正式规则和非正式规则。一个风险治理体系要具有韧性，从根本上离不开制度提供的坚实保障。这里的治理制度主要包括应急立法、应急预案和应急文化等方面的内容。其一是应急立法。应急立法根据风险应对的目标、任务和要求，对应急主体的职责、管理的流程等方面进行明确的规范，具有权威性、稳定性和可预期性。韧性治理是对风险的动态适应性治理，应急立法为韧性治理的实现和治理韧性的提升提供了可靠的保障。其二是应急预案。应急立法包括法律、法规、规章，相对具有宏观性、一般性，而应急预案是对应急立法的进一步具体化，为主体面对具体风险情境的弹性应对提供了可操作性的应对指引，构成了韧性治理的重要支持。应急预案应根据相关法律、法规和规章的要求，针对具体风险情境的内容，对风险应对的组织结构、整体流程、保障措施等进行明确的规定。其三是应急文化。文化作为一种非正式制度对组织和成员的行为具有潜移默化的影响。韧性治理的实现既离不开正式制度的保障作用，也会受到应急文化等非正式制度的影响。

四是治理机制。这里的治理机制指风险治理机制，描述的是风险治理系统各要素相互联系、共同作用的关系和过程。韧性治理是系统根据环境复杂变迁的需要作出弹性调适。这种弹性调适在治理机制上主要表现为三个环节：准备、回应和恢复。其一是准备环节。韧性治理与传统治理的一个重要差异在于对风险及其带来的挑战是否有充分的准备。韧性治理要求系统对外界环境的变迁保持敏锐的觉察，做好应对风险挑战的准备。其二是回应环节。回应环节是韧性治理的关键环节。韧性治理要求系统针对外界环境带来的扰动和冲击及时作出回应，通过自身功能和行为的调节适应环境变迁的不利影响，尽量保持系统基本功能的持续运行。其三是恢复环节。恢复是风险治理的目标所在。韧性治理强调系统通过弹性调适尽快地返回到一种稳定状态。这种稳定状态既可能是突发事件发生前的原始稳定状态，也可能是新的稳定状态。

五是治理工具。治理工具作为韧性治理体系的重要组成部分，是为了实现韧性治理的目标而采取的方法、技术和手段的总和。一般而言，对于治理工具有两种不同的理解。一种是广义的理解。这种理解将凡是治理主体采用的有助于实现风险治理目标的措施都视为治理工具，包括政策、方案、技术等。另一种是狭义的理解。这种理解更多聚焦于技术层面，将治理工具视为治理主体采用的实现风险治理目标的技术和方法。本文主要从狭义的角度对治理工具进行理解。从该角度来看，治理工具是风险治理的重要助力，能够为实现韧性治理提供有力的技术支持。近年来，随着互联网和信息技术的快速发展，大数据、云计算、人工智能等新兴技术在风险治理领域得到了越来越多的应用，已经成为推进韧性治理的有力工具，正在发挥着越来越重要的作用。

中国韧性治理体系的构建路径

第一，大力强化韧性治理理念。韧性治理体系作为以弹性调适为目标的新型风险治理体系，与传统风险治理体系截然有别。构建韧性治理体系，首先要求治理系统牢固树立和不断强化与韧性治理相适应的治理理念。一是强化整体性治理理念。中国韧性治理体系注重风险的整体性有效应对，而不是头痛医头、脚痛医脚式的临时性拼凑应付。这就要求治理系统强化风险整体性治理的理念，从风险治理的整体目标出发系统设计治理的思路和流程。二是强化全过程治理理念。一个韧性的治理体系，需要对风险应对的全过程予以高度的关注，不仅重视事中事后的应急处置和善后恢复，也重视事前的预防预警。这就要求风险治理系统强化全过程治理理念，对风险治理的每一个环节以及各环节之间的衔接均保持高度的重视。三是强化交互式治理理念。一个韧性的治理体系需要根据具体的风险内容采取相应的风险治理措施，从而动态地适应环境变迁的需要。这就要求治理系统采取交互式治理理念，根据风险治理的具体任务和目标，对自身功能和行为进行相应的调适。四是强化嵌入式治理理念。一个韧性的治理体系是依治理情境而定的。这就要求治理系统强化嵌入式治理理念，根据不同的治理情境，有选择地采取治理措施，使治理措施与治理情境有机契合，融为一体。

第二，不断优化韧性治理结构。这里的治理结构是指由各治理主体以一定方式有机组合形成的结构。治理结构就其本质而言是风险治理的力量之源。因此，治理结构越是优化，治理效果往往会越好，治理韧性也会越明显。面对风险因素的不断增多和日益复杂，优化风险治理结构需要从以下几个方面采取有力的措施。一是强化政府在风险应对中的作用。政府是风险应对的主导力量，也是韧性治理体系的一个关键构成主体。面对风险日益复杂化的情境，政府在风险应对中的作用应进一步强化。对此，既需要不断优化政府风险应对的职能，也需要持续优化政府风险应对领域的机构设置，还需要不断强化政府风险应对方面的队伍建设，以不断提升政府的风险应对能力。二是促进社会组织的积极参与。社会组织的专业性、自愿性和公益性，使得其在风险治理中具有自身的优势。构建韧性治理体系应当进一步发挥社会组织在风险治理中响应迅速、行动专业等优势，不断提升社会组织的风险治理能力。三是拓展企业参与方式。尽管越来越多的企业既具备参与风险治理的意愿，又具备参与风险治理的资源，不过整体而言，当前企业参与风险治理的方式仍較为单一，为此应该增强企业与政府、社会组织、社区等的联系对接，不断拓展企业参与风险治理的渠道和方式。四是积聚社区社会资本。基层社区是风险治理的一线阵地，构成了韧性治理体系的坚固堡垒。社区社会资本的积聚往往与基层党建引领、志愿者作用发挥、社区能人群体带动等因素密切相关。具有丰沛社会资本的社区，往往居民间的信任度比其他社区更高，凝聚力和社区韧性也更强。五是大力培育韧性居民。一个韧性治理体系，最终体现在作为社会基本构成单元的居民是否具有韧性。培育韧性居民，一方面需要增加居民有关风险应对的专业知识和技能储备，另一方面需要提升居民应对风险和不确定性的心理韧性。

第三，着力完善韧性治理制度。韧性治理制度是韧性治理体系的核心构成部分，也是韧性治理体系有效运作的坚实保障。近年来，我国在风险治理制度建设方面已经取得了明显成绩，然而与风险治理面临的任务和要求相比，仍然存在一定的不相适应之处。要构建韧性治理体系，需要进一步加强风险治理制度建设。一是完善应急立法体系。当前，随着风险因素的不断增多和日益复杂，出现了一些风险治理领域的立法空白点，对此应不断拓展应急立法的覆盖面，力求风险治理的各个方面都有法可依。此外，随着风险情境的变迁，对一些已经不适应环境要求的应急立法，应及时进行修订更新，以增强应急立法的适用性。二是加强应急预案建设。近年来，从中央到地方都非常重视应急预案建设，已经初步形成了一个立体式的应急预案体系。不过现有应急预案体系仍然存在一些不足，例如，有的地方没有对一些新出现的风险领域及时制定预案，存在预案缺口；有的地方制定的应急预案没有及时更新，存在时间滞后性；有的地方的应急预案更多停留在纸面上，缺乏实际的针对性演练。对此，应当进一步重视应急预案建设，不仅随着风险情境的变迁及时推进应急预案的更新，而且结合具体实际大力推进应急预案的演练，以增强应急预案的实效性。三是培育现代应急文化。应急文化是韧性治理体系的内核，在韧性治理中发挥着潜移默化的重要作用。培育现代应急文化，要求治理系统大力强化韧性思维，形成和不断增强组织的危机学习氛围，不断提升组织的风险应对能力。

第四，持续健全韧性治理机制。治理机制是风险治理体系的重要组成部分。近年来，随着应急管理体制改革的持续推进，我国风险治理机制正在由传统事前、事中、事后较为脱节的碎片化模式向事前、事中、事后并重的全过程模式转型。构建中国韧性治理体系，要求持续健全韧性治理机制，为此，应从如下几个方面着力采取措施。一是强化事前的应急准备。风险因素一旦转化为现实的突发事件，可能在短时间内带来严重的冲击。为了减少风险造成的潜在损失，应高度重视突发事件发生前的准备工作，例如，着力加强对风险源的监测预警，不断强化预案的建设和演练。二是强化事中的应急回应。一旦发生突发事件，治理系统应作出及时有效的回应，而回应的及时性和有效性，又与治理系统的信息收集汇总能力、决策能力、统筹协调能力等存在密切的关联。为此，应当在平时加强治理系统的上述能力建设，以便在突发事件发生时平战转换能够及时顺畅进行并取得实效。三是强化事后的情境恢复。风险治理的理想目标是实现情境的完全恢復，使遭遇外来冲击的空间和群体恢复至突发事件发生前的状态。但这一状态对于一些遭遇严重外来冲击的空间和群体而言，在特定期限内可能很难达到。那么，从韧性的角度而言，就需要使系统尽快达到一个新的稳定状态。值得注意的是，不管达到原来的稳定状态还是新的稳定状态，都既需要重视物理情境的恢复，也需要重视心理情境的恢复。

第五，不断强化治理工具支持。风险治理任务的完成和目标的实现离不开一定的工具支持。尤其是随着现代社会风险因素的不断增多、叠加和共变，风险治理面临的挑战不断增大。在此背景下，提升风险治理的绩效，更离不开包括数字技术在内的治理工具的赋能。这对于构建中国韧性治理体系而言，显得非常重要。对此，应当着重从两个方面不断强化治理工具的支持。一方面，应当根据风险治理的具体需要有选择地采用适用的治理工具。随着科学技术的不断发展，可供风险治理系统使用的工具也不断增多，但并非每一种工具都是同等适用的。对此，应当摒弃盲目求多和一味标新立异的不当心态，而是根据风险治理的实际需要，选择最适用的治理工具。另一方面，随着数字技术的快速发展，各地都在大力推进数字技术赋能风险治理，为增强风险治理效果提供了重要的技术支持。然而也必须理性地看到，技术具有双刃剑效应，一些治理技术在为风险治理赋能的同时，也可能带来潜在的风险。对此，治理主体在采用治理技术赋能风险治理时，应当清醒认识并有效应对其可能带来的风险。

（作者为上海交通大学国际与公共事务学院、应急管理学院教授、博导）

【注：本文系上海市教育发展基金会和上海市教育委员会“曙光计划”项目“城市环境冲突治理机制优化研究”（项目编号：19SG48）阶段性成果】

【参考文献】

①易承志、龙翠红：《风险社会、韧性治理与国家治理能力现代化》，《人文杂志》，2022年第12期。

②王婷：《韧性社会治理：社会系统安全稳定运行的实践进路》，《光明日报》，2020年6月12日。

③朱正威、刘莹莹：《韧性治理：风险与应急管理的新路径》，《行政论坛》，2020年第5期。

④易承志、黄子琪：《风险情境下城市韧性治理的逻辑与进路——一个系统的分析框架》，《理论探讨》，2023年第1期。

责编/于洪清 美编/杨玲玲