粮食作物的政策性农业保险发展困境与对策研究——以广东省湛江市雷州市为例

陈思婍，杨 娟

（广东海洋大学法政学院）

民为国基，谷为民命。由于农业天然存在的弱质性导致农户作物收成、经济收入的不稳定性。基于乡村振兴战略背景，政策性农业保险等金融支农业务不断增加，切实保障了农户的根本利益。在党和政府的指导下，政策性农业保险工作稳步推进，但同时部分问题也随之显现，在一定程度上阻碍了农业发展，降低了农户种植的积极性。在广东省湛江市雷州市开展深入全面的社会实践调研过程中，笔者挖掘粮食作物政策性农业保险相关创新性、发展性的案例，分析发展困境并剖析原因，从当地实际出发，提出对策建议。

一、试点案例

雷州市作为推行政策性水稻完全成本保险试点地区，成功落地首单政策性水稻完全成本保险。2022 年，在保持原保费40 元/亩不变的情况下，水稻费率从4%下降至3.2%，理赔起赔线从20%降低至15%，单位保险保障金从1000 元/亩提升至1250元/亩，农户仅需负担20%保费，自交保费8 元/亩，剩余保费分别由中央政府、省级政府补贴与市、县财政负担。与传统的政策性水稻种植保险相比，该保险降低费率和理赔起赔点、进一步提高保险金额，使农户享受更大程度的保险优惠，达到了提高粮食作物的保障水平、增强农户抗风险能力、扩大农业保险受益群体的目的。

二、现状分析

（一）发展历程

2010 年，随着被列为广东省政策性水稻种植保险工作试点，雷州市的政策性农业保险覆盖至水稻等粮食作物。截至2015 年，雷州市水稻、甘蔗种植保险总参保面积103 万亩，有效促进了农业增产、农民增收和农村稳定。2018 年，湛江市农业厅等部门颁布《2018—2020 年湛江市政策性农业保险实施方案》，将水稻制种纳入政策性农业保险品种；随后，雷州市确定单位面积标准产量，完善水稻制种农业保险投保制度，进一步提高粮食作物的保障水平。2021 年，湛江市农业农村局等部门颁布《2021—2023 年湛江市政策性农业保险种植业险种（不含森林险）与养殖业险种实施方案》，将水稻每亩保险金额从800 元提升至1000 元，并提出到2022 年，基本建成功能完善、运行规范、基础完备，与湛江市农业农村现代化发展阶段相适应、与农户风险保障相契合的多层次农业保险体系的发展目标。

（二）存在的困境

一是发展目标模糊。目前，雷州市粮食作物的政策性农业保险发展目标有待进一步明确，缺少阶段性发展目标。面对上级政府就政策性农业保险所制定的发展目标，因全市粮食作物系跨越多县多村连片种植、种植农户体量较大且零散等以致统筹难度较大。同时，缺少可量化的数据指标以明确发展目标、检验发展成效。

二是依靠政府主导，市场动力不足。我国农业保险制度发展之初过度依赖政府主导，虽以财政补贴为核心的农业保险制度逐步建立，但忽略了农业保险市场本身所具有的调节作用，直至2009 年才逐渐发展为政府主导与市场调节相结合的模式，建立起更符合社会发展实际的风险分散机制。2015 年起推进农业供给侧结构性改革，创新险种逐步开发，粮食作物、特色作物等农产品农业保险才成为重点发展对象。

在我国农业保险制度的发展历程中，政策性农业保险承保公司处于被动地位，依赖政府指导，无法充分发挥其主观能动性。同时，作为市场主体的保险公司面对零散的投保主体和繁杂的赔付工作，需要较高的运营成本，故而积极性不高。除此之外，政府采取投标方式确定某一家保险公司为农户提供政策性农业保险，但对承保公司的动态管理和考核评价落实不力，且承保公司内部缺乏有效激励机制以提高赔付效率，使得市场竞争机制无法充分发挥其促进管理体制更新、服务水平提升的功能。

三是投保意愿不足，农户满意度不高。雷州市种植粮食作物易受台风、水涝等自然灾害影响以及市场波动的价格影响，理论上农户对政策性农业保险需求只高不低。然而，当地种植粮食作物的农户近7 成年龄处于40 岁至60 岁，呈明显中老年化趋势，保险意识较为淡薄；同时，农户的受教育水平较低，接受初中以上学历教育的人数不足3 成，多数无自愿投保意愿，由此可见，农户投保意愿与其受教育水平呈正相关，符合我国农业发展缺乏高学历人才支撑的现实情况；另外，绝大多数参保农户了解政策性农业保险的渠道为政府和承保公司宣传，其他渠道较少，也影响其投保意愿。

农户满意度一定程度上影响其投保意愿。在针对雷州市种植粮食作物的农户对于政策性农业保险的满意度调研中，有近50%的农户认为承保公司目前理赔速度有待提升、理赔金额不及预期，有超6成的农户表示承保公司的服务态度欠佳，有不足3成的农户认为目前投保公司规定的理赔程序较为烦琐。部分农户认为承保公司若无法提高服务质量，满足自身的抗风险需求，可能会放弃继续投保。

四是缺少典型案例。在宣传推广政策性农业保险的过程中，缺少典型案例，无法发挥其示范引领作用，树立良好的市场行业风向标。2022 年，雷州市成功落地首单水稻收入保险，从减轻农户灾害损失、降低农业生产风险向农户产后收入保障发展，通过锁定农户的水稻种植收益，为农户提供“产量+价格”的双重保障，进一步提高农户的生产积极性；2023 年，雷州市成功落地首单政策性水稻完全成本保险，扩大农户生产投入的保险范围，提高单位保险保障金，强化政策性农业保险的保障力度。但政府并未将各类创新发展的政策性农业保险转化为一系列典型案例，向农户加大宣传力度，忽视了典型案例引领风向和示范带动的重要作用。

三、原因探析

（一）理论原因

传统政策性农业保险相关理论存在诸多分歧，笔者认为主要存在以下两点不足。第一，存在认知混同。不同作物的农业保险对农户行为影响不同，从而导致不同作物的保险性质存在差异。但理论探讨中未能体系化区分农业保险的具体类别，导致对于政策性农业保险的性质存在认知混同。第二，缺乏实证研究。基于农业种植影响因素的复杂性，财政补贴在是否能够影响农作物供给曲线的移动及其作用程度等问题上缺乏实证研究，不利于政策性农业保险理论制度的有效建立与长远发展。

（二）制度原因

我国政策性农业保险发展依赖政府主导，以各级财政补贴为主扶持政策性农业保险发展，在一定程度上导致协同发展的多元主体作用微弱，所形成的农业保险供需结构与社会经济改革发展趋势相违背，亟须转变成为与社会经济改革发展相协调的制度模式。此外，过度依赖指导性文件开展政策性农业保险工作，如现行的《农业保险条例》系依据《保险法》《农业法》等法律制定，不具备稳定性与权威性，究其根本农业保险依旧是以合同形式存在，被《保险法》第一百八十四条排除使用。权威性、规范性法律文件缺位容易造成多元主体之间的利益难以协调，政府引导作用的长效机制难以健全，同时导致在宣传政策性农业保险制度时过于强调政策信息的宣传，具有明显的政策导向，忽视了制度发展过程中的典型案例对承保公司创新、农户积极参与的引导作用。

（三）市场原因

承保公司作为政策性农业保险经营主体，其获得利润的市场目的被政府扶持农业发展的既定目标所淡化，从而缺乏内生动力。由于政策性农业保险保费由政府、农户按比例承担，政府的财政补贴是灾后理赔款项的主要来源，易导致承保公司忽视以完善经营运作机制和提升服务质量吸引农户投保，反而关注如何利用虚假承保获取更多的政府财政补贴或骗取税收优惠。同时，综合型人才存在较大缺口，无法建立专业化研究团队，在构建“保防救赔”一体化服务体系方面尚存在困难。

（四）其他原因

雷州市地处台风多发地带，其特殊的地理位置导致受灾概率略高于其他地区，同时受普通农户小农意识的影响，可能存在农户逆向选择和道德风险问题，在受灾前后不采取合理措施减少损失，意图增加受灾理赔金额，以实现“零成本”收入。雷州市虽连片种植粮食作物，但农户分散，政策性农业保险不得不依托基层政府或村民自治组织来进行宣传推广，这可能引发委托代理纠纷，导致实际投保人权利虚置、权益受损。

四、发展对策

（一）明晰发展目标

按照各级政府的规划部署，提高雷州市以水稻为主的粮食作物的政策性农业保险覆盖率，结合农险深度、农险密度等指标，综合考评政策性农业保险发展现状，立足实际，提出科学、明确、清晰、可量化的发展目标。

（二）强化制度建设

强化法律制度支撑。在强调公平与效率的立法价值指引下，坚持政府主导、市场运作、自主自愿和协同推进的基本原则，以包含政府、承保公司、投保农户的多元主体结构为基础，健全我国政策性农业保险法律体系。制定成文形式的具有强制力的《农业保险法》是大势所趋，不仅契合我国依法治国的基本方略，更是分散农户种植风险、保障“三农”长足发展的有效途径。

强化评价监管支撑。为有效防范承保公司恶意骗取政府财政补贴或税收优惠，必须加强政府对承保公司的绩效评价以及保监会对保险机构的监督管理。严格遵照相关法律法规，依法合规对承保公司进行动态管理和考核评价，严厉惩处违法开展农业保险工作的承保公司。同时，加强保险监督管理机构对政策性农业保险业务的监督管理，针对政府补贴行为、机构承保行为、农户投保行为进行多主体多角度监督管理，及时发现政府违法补贴行为、机构虚假承保或虚假理赔行为、农户不作为等，优化农业保险监管机制。

（三）规范财政资金管理

明确划定政府权力、责任边界，强化政府财政投入政策性农业保险领域的资金管理与绩效评价。通过制定规章制度，发布相关领域权威性、规范性法律文件，严格规范政府财政资金分配的权力主体与职责权能，协调多元主体之间的利益。定期委托第三方机构针对政府财政投入分配开展绩效评价，杜绝承保公司利用虚假承保获取更多的政府财政补贴等问题，保障政府财政投入落到实处。

（四）提高保险服务效益

目前，各类保险监管逐步收紧，对政策性农业保险承保公司开展农业保险工作的合法性与效益性要求更高。必须明晰投保理赔环节流程，着重培育服务团队合规意识，组织服务团队定期开展技术培训，提升风险识别能力与专业服务能力，促进服务效益稳步提高，提高参保农户对农业保险工作的满意度。完善人才激励机制，吸引、留用高素质人才，填补综合型人才缺口，加快建立专业化农业保险推广、服务团队，加强灾前预防的宣传教育，提高灾后快赔的效率，构建“保防救赔”一体化服务体系。

（五）加大宣传力度

有关部门要征集甄选粮食作物类政策性农业保险典型案例，充分发挥其导向作用，采用基层网格化与网络媒介相结合的方式加强宣传工作，帮助农户深入了解农业保险的风险分散作用，提升农户对农业保险的信任度与支持度。同时，要定期开展宣讲会，全面介绍农业保险投保流程、理赔程序，明晰农户作为投保人所享有的权利与权益，避免农业保险委托代理机构谋取私利、损害投保人利益。

五、结语

本文针对雷州市粮食作物的政策性农业保险的发展历程与存在的困境进行论述，分析发展困境成因，结合实际，从多元主体视角提出发展对策，以推动政策性农业保险高质量发展。