疫情危机生命周期视角下公安机关疫情防控对策研究

杨 杰，侯 瑞

（上海公安学院，上海 200137；陆军军医大学，重庆 400038）

公安机关是应对疫情这类突发公共卫生事件的重要应急主体之一，研究其疫情防控对策具有重要的现实意义。以往对公安机关疫情防控的研究多停留在对某具体事件的处置上，缺乏从疫情发展进程和整体性的角度探讨疫情防控对策。因此，有必要以本次公安机关防控新冠肺炎疫情工作为抓手，利用危机生命周期理论分析本次疫情的发展过程和趋势，探析公安机关在疫情周期各阶段的防控工作要点及面临的主要困境，并提出针对性的对策建议，为进一步完善公安机关疫情防控应急响应机制奠定理论基础。

一、疫情危机生命周期的理论阐释

危机生命周期理论是管理学者斯蒂文·芬克（Steven·Fink）在1986年提出的，其运用医学术语将危机因子从出现到结束的整个过程中划分为不同的生命特征阶段。它的价值在于从动态视角通过研究危机的过程学以寻求与各阶段相适应的应对策略，从而预防或减缓危机的发生和危害。新冠肺炎疫情属于重大传染病类疫情，虽然其突发性、快速传播性、隐匿性、复合性等特点使疫情事态的未来发展推移具有了多样性和变换性，但其发展过程也是有规律可循的。通过对2020年W市新冠肺炎疫情每日新增病例（从1月23日封城到3月20日连续两日无新增病例）进行数据统计分析（如图1）发现，新冠肺炎疫情的发展符合危机生命周期发展规律，呈现如下四个阶段性特征：

图1 2020年W市新冠肺炎疫情每日新增病例

图2 疫情生命周期各阶段公安机关防疫工作要点

（一）潜伏期

由病原体感染引起的传染性疾病一般都具有潜伏期，即从机体被感染到出现临床症状一般需要一段时间，这是由病原体感染本身特性所决定的，这也决定了由此引发的疫情是具有潜伏期的。在潜伏期里，由于感染初期并不表现出明显的临床症状，感染病例很难被发现，病原体可在机体内潜伏感染并源源不断地将病原体排出体外进行隐性传播。如图1所示，2020年W市新冠肺炎疫情的潜伏期是从2020年1月27日之前开始的，这一阶段处于疫情的初期，被感染者还未出现明显的临床症状，病例数较少，并没有引起民众的广泛重视。病毒在这一阶段在人群中呈隐匿性传播状态，是形成后续爆发的基础。

（二）爆发期

病原体经潜伏感染后，出现了时间和空间局限在较小范围内的、单一或集中的数个传染源，以及经由大致相同的传播途径感染的多起病例，称为疫情的爆发期。主要表现为短时间内、局限区域内不断有感染者出现感染后的临床症状，病例数呈每日指数级增长趋势。如图1所示，从2020年1月27日至2月13日， W市新冠肺炎疫情进入爆发期，病毒进入集中爆发状态，并不断向外扩散导致周边形成多个疫情爆发点，每日新增病例呈指数型增长，并于2月12日达到峰值。

（三）扩散期

爆发期后开始出现疫情的广泛散布，虽然每日新增病例仍处高位，但由于疫情防控工作已开展一段时间，如果采取的防疫措施得当，疫情会迎来拐点，转为下降趋势。如图1所示，从2020年2月13日至2月29日W市新冠肺炎疫情进入扩散期，每日新增病例呈波动下降，集中爆炸式的增长受到抑制。这一阶段的疫情危机主要表现为持续时间长、范围广，但危害程度有所下降。

（四）恢复期

由于对确诊病例实施了医学隔离与治疗，每日新增病例出现了临界点并逐渐转向低位，疫情迎来了恢复期。如图1所示，2020年2月29之后W市新冠肺炎疫情进入恢复期，每日新增确诊病例逐渐下降至100人以下。这一阶段新冠肺炎疫情对社会秩序的危害显著降低，大部分地区生产生活秩序逐步恢复，开始实施常态化疫情防控措施。

利用危机生命周期理论对疫情发展规律进行划分，将有助于根据各阶段风险特性制订有针对性的疫情防控措施，为高效开展疫情防控应急响应工作开辟了新思路。

二、疫情危机生命周期理论在公安疫情防控中的适用

疫情发展过程的周期性决定了疫情防控工作应根据其发展规律有的放矢的开展。因此，公安机关应对标党中央、公安部关于战疫情、防风险、保安全、护稳定的部署要求，以疫情危机生命周期为抓手，厘清疫情发展各阶段的工作要点，研究并制订阶段性防疫方案、措施，有针对性地开展疫情防控工作。

（一）潜伏期：预防及应急准备阶段

由于病毒在潜伏期呈隐匿性传播很难被发现，但随着其逐渐演化成危害社会公共安全的危机事件，民众也逐渐产生了危机意识，特别是对人口稠密、人员流动性较大的城市以及毗邻疫区的地方容易出现负面网络舆情。因此，这一时期疫情防控进入预防及应急准备阶段，对疫情的高效预警和监测处置涉疫负面网络舆情成为这一阶段的工作重点[1]。

1. 疫情高效预警

以往的疫情预警多依赖于医疗系统中病患的发现，而本次新冠肺炎疫情的预警则更多地运用了高科技手段。公安机关强化大数据思维，大力推行“数字化抗疫”，利用互联网、云计算、大数据等现代信息技术构建了众多疫情大数据分析预警平台，通过线上建模研判和线下精准核查，确保了对疫情的风险预警和精准处置。如北京市搭建的“政府城市大脑疫情防控平台”构建了各级行业管理部门、属地管理部门、社会单元和公众四位一体的立体化疫情跟踪防控体系，实现了前端大数据监测感知，综合研判预警，疫情危险因素全掌控，有效提升了防控效率[2]。

2. 监测处置涉疫负面网络舆情

由于新闻信息与受众群体之间存在一定的信息差，给负面网络舆情的滋生提供了土壤，导致各类涉疫负面网络舆情突发频发，主要包括故意编造、散布、传播涉疫谣言和虚假信息等，如不能及时处置，将严重削弱政府话语权的影响力，危害社会稳定。因此，公安机关应与多部门合作，分析研判舆情信息，确定其可能存在的潜在价值和风险，及时开展落地调查，对构成违法犯罪的依法严肃处理，实现对涉疫负面网络舆情的早预警、早调查、早处置，净化疫情防控网络舆论场。

（二）爆发期、扩散期：应急处置阶段

疫情进入爆发期和扩散期后，对社会的危害逐渐加大，疫情防控进入应急处置阶段，公安的防疫工作重点也转为流调溯源、秩序维护和打击涉疫违法犯罪方面。

1. 流调溯源

流调溯源是疫情防控中最前沿、最基础的核心环节，对快速、精准阻断疫情传播链至关重要。W市新冠肺炎疫情的流调溯源是由卫健局牵头，公安局、工信商务局、交通运输局、疾控中心等多个部门和单位共同组成“深度融合工作专班”，由公安、工信精准推送涉疫线索，精准定位涉疫人员，回溯人物轨迹；公卫部门追溯源头，提供快速精准的技术支撑；公安、疾控中心第一时间对涉疫人员进行线下流调和人员管控，确保对病毒传播的闭环控制。如某地公安机关在疫情之初就会同卫健委等部门组建“流调中心”，积极开展流行病学调查、密切接触者排查等工作，为疫情的精准防控提供了有力支撑。

2. 维护秩序

疫情期间的秩序维护主要以多警种联动、多部门联防联控的方式开展。工作包括区域内的巡逻防控；各类交通和运输系统的卡控；处置突发事件，防止出现秩序混乱而加剧疫情感染；对车站、地铁站、医院等人员聚集地区进行疏散和管控；协助确诊患者和密接者的隔离转运；维护集中隔离点、方舱医院等隔离场所的治安秩序；配合交警和派出所民警做好警情处理工作等。如新冠肺炎疫情期间，某地公安机关搭建了“社会治安防控体系”，将技防、巡防、数据资源整合起来，指导和监督定点医疗机构、隔离场所等重点部位落实安全防范措施[3]，高效保障阳性患者的安全转运，并投入大量警力进行街面巡控、交通管制、应急处突，开辟绿色通道，“点对点”保障医疗人员、危重病患、临盆孕妇等群体快速通行等，确保了医疗、隔离工作的井然有序。

3. 打击涉疫违法犯罪

这一阶段的涉疫违法犯罪类型主要包括妨碍疫情管理秩序、贩卖涉疫假冒伪劣产品和涉疫网络诈骗等。疫情期间，多地曾发生包括冲击防疫卡点，殴打、伤害防控人员，使用暴力、威胁等妨碍医疗救护、疫情防控等妨碍疫情管理秩序的涉疫暴力伤害案件。此外，制假售假和涉疫网络诈骗犯罪也呈高发态势，包括大肆制售假冒伪劣涉疫物资进行网络诈骗，冒充公益组织、利用旅游平台、冒充“感染者”或“感染者亲属”等进行诈骗，以及以运送防疫物资为由骗取网约货运司机定金等。

（三）恢复期：常态化防控阶段

疫情进入恢复期后，人们生产生活逐步回归正轨，但此时零星点状散发疫情仍时有出现，疫情防控进入常态化防控阶段。公安机关应坚持“外防输入、内防反弹”的常态化疫情防控策略，做好企业复工复产及社会秩序稳定的保障工作，积极推进社会经济和秩序恢复，确保防疫民生两不误。

1. 服务企业复工复产

公安机关响应复工复产号召，发挥公安机关的服务职能，为企业提供复工复产行政服务和防疫指导。公安机关应联合交通运输、卫健委等部门，优化、细化交通管控措施，打通交通动脉，逐步有序地恢复货运物流和道路客运，保障复工复产的顺利推进。同时，为确保企业复工复产符合防疫要求，公安机关应对复工复产人员开展背景调查，如做好人员信息登记、体温检测和动态监测等工作，并对企业的防疫措施进行指导，落实疫情防控主体责任。此外，还应围绕防疫机制建设、出入管控、日常消毒防疫等方面对复工复产企业进行重点检查，防止出现聚集性疫情，降低小范围疫情爆发风险。

2. 促进社会秩序恢复

基于公安机关法定职责，在做好疫情防控工作的同时，公安机关还应保障社会秩序的恢复，主要包括社会治安秩序、公共场所秩序和公共交通秩序的恢复。立足治安防控、刑事打击、行政服务、交通执法等多项职能，公安机关应全面强化社会面巡逻防控、舆情监测、现场秩序维护、违法行为打击、交通整治等方面的工作措施，筑牢社会稳定的“防线”，推动社会秩序回归到疫情前水平，切实维护社会安全稳定。

三、疫情防控各阶段公安机关面临的主要困境

在此次新冠肺炎疫情防控工作中，公安机关依托高新技术手段、平台，在疫情预警、流调溯源、打击涉疫违法犯罪和保障社会秩序稳定等方面发挥了不可替代的重要作用，但防控如此大规模且延续时间长的疫情在我国还尚属首次，工作中难免会面临诸多问题和困难。

（一）预防及应急准备阶段

1. 法律法规指引尚不清晰

疫情之下，一线警务人员身处“非常规”的执法环境，随时可能遇到各类涉疫警情，需要其在较短时间、极不确定的情况下作出关键性处置。而目前以公安机关为主体的应急法律、法规、条例数量还相对较少，特别是对新冠肺炎疫情这类突发公共卫生事件的法律还缺乏具体的执行细则，如即使是2021年新修订的《中华人民共和国传染病防治法》，也仅作出了“拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施”这一项规定，导致公安机关疫情防控工作存在一定的被动性。因此，一线警务执法亟待法律法规的正确指引，包括紧急状态下对某些现行违法犯罪实施有效控制的特别司法程序和措施、民警参与处置紧急事件的授权程序等，以保障民警参与公共卫生突发事件应急管理的合法性和权威性。

2. 应急处置缺乏专业队伍

对突发事件开展应急处置是公安机关的法定职责。突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四个大类。除公共卫生事件外，针对其他三类突发事件公安机关都相继组建了专业化的队伍并开展了针对性的训练，如针对以恐怖主义为代表的社会安全威胁公安机关建立了反恐大队、支队等专职化队伍；针对自然灾害、事故灾难类突发事件，城市轨道交通、监所等相关单位平时都会进行演练，并在灾害发生前或发生第一时间迅速介入，全程参与应急处置过程。而公共卫生突发事件由于其具有波及面广、传播迅速、持续时间长和难以预测等特点，比处置其他突发事件更考验队伍的专业性。因此，到目前为止，公安机关还缺乏一支能够应对突发疫情这类公共卫生事件的专业化队伍，基层民警也缺乏相应的技能培训和日常演练[4]。

3. 疫情防控应急预案及实战演练尚存不足

目前，由公安机关编制的应急预案主要是应对传统社会安全类突发事件的，如处置群体性突发事件等。针对突发公共卫生类事件，大部分公安机关虽然也编制了相应的应急预案，但在内容上往往是套用之前的，没有对当前疫区外来人员、返城人员等涉疫信息进行收集和分析，致使制定的应急预案脱离实际需求，缺乏实效性和针对性。因此，在没有因地制宜的疫情防控应急预案的前提下，很难开展有针对性的疫情防控实战演练。实战演练大多是进行个人基本防护等较为基础的安全防控培训，缺乏有针对性的专项演练及训练，缺乏各警种、各部门、各单位参与的联合演练。

（二）应急处置阶段

1. 联防联控机制有待完善

联防联控机制是本次新冠肺炎疫情防控工作一项重要的工作机制。其涉及了多个部门、单位的联合行动，特别是在应急处置阶段，流调溯源、打击违法犯罪等诸多工作都需要公安机关各警种、各部门与公卫疾控部门之间的协调合作，只有形成步调统一的整合体才能保障疫情防控各个环节不掉链子、不出差错。但在实际工作中，部门联络主要依靠临时的行政命令，缺乏稳定的协调机制，特别是公安机关与公卫疾控部门之间存在一定的信息壁垒，仅靠临时的组合工作，很难保障联防联控工作的顺畅开展。如本次疫情暴露出的“社区—公安机关—卫健系统”间的联防联控问题，公安机关与卫健委、定点医院间的信息实时共享还未建立，使得疫情防控信息无法实时传递，在一定程度上影响了应急防控响应速度，削弱了联防联控的作用。

2. 涉疫案件的网络化制约了案件打击工作

中国人民公安大学分析2021-2022年中国犯罪形势指出，受疫情和疫情防控影响，全国网络犯罪日趋增多，远超严重暴力犯罪和黑恶势力犯罪，成为疫情期间犯罪的新特点[5]。由于涉疫案件的网络化使犯罪手段更加隐秘，如大量证明违法犯罪行为的电子证据难以搜集，并且此类案件突破了地域限制，受各地疫情状况及防控政策的影响，给公安机关跨区域调取证据和实施抓捕带来了困难，难以打深、打透、打完整，致使案件侦办效率明显受阻。

（三）常态化防控阶段

1. 监督指导不到位

尽管公安机关要为企业复工复产提供行政服务及防控指导，但在具体实施过程中难免会有监督指导不到位的情况。一是监督指导存在掉以轻心的情况，重形式轻落实，对日常防疫及消杀工作检查存在一定的走过场现象。二是防疫指导缺乏与时俱进，由于病毒本身在不断变异，传播速度更快的新毒株的出现使公安最初制订的防疫指导预案不能满足当前企业的防疫需求。

2. 防疫效果评估总结不到位

为了应对可能再发生的疫情危机事件，应积极开展防疫效果评估和防疫工作总结。一方面，通过梳理公安机关在疫情危机生命周期各阶段防疫工作中出现的问题，针对性地提出改进意见和对策；另一方面，总结成功经验，在公安机关内部进行推广和学习。但实际情况是大部分公安机关虽然会在疫情防控工作结束后召开表彰会，对防疫先进个人和集体进行表彰奖励，但对存在的问题还没引起足够重视，很少对疫情防疫效果进行评估和工作总结，提出改进对策。

四、公安机关防控疫情“阶段型”对策建议

针对在新冠肺炎疫情中面临的诸多困难，公安机关应提高思想认识，承担非常之责，以疫情危机生命周期各阶段工作要点为抓手，从法制建设、队伍建设、体系建设、技术建设等多个维度精准施策，全方位提升疫情防控能力。

（一）预防及应急准备阶段

1. 加强疫情防控法制建设

一是依据法律法规，建立公安机关疫情防控的权力清单和规范要求，明晰权力边界。目前，我国应对突发公共卫生事件的法律法规主要有《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国生物安全法》等，公安机关应对照相关法律法规，审查权力边界，确保执法的合法性。二是针对不同涉疫执法情境，规范处置程序。各类涉疫警情的出现，增加了民警执法难度。公安机关应结合疫情防控实际，立足实战需求，针对常见涉疫执法情境制定相应的执法工作指引，指导一线民警规范执法，从容应对各类突发涉疫警情。

2. 组建疫情防控专业化队伍

一是组建临时疫情应急处置队伍。由于疫情的突发性，往往采取从各业务部门抽调具有医学背景警务人员的方式临时组建疫情应急处置分队，负责各类涉疫警情，以及对突发涉疫案件的增援处置和现场指导。二是开展疫情防控实战培训和演练。在疫情防控之初及疫情发展过程中，采用专家授课、网课、微课等方式对一线民警开展疫情防护及针对各类涉疫警情应急处置的专业化培训和应急演练，使其熟悉涉疫案件处置流程，增强防疫技能，确保发生涉疫警情时有应急人员能快速响应，迅速出警。

3. 完善疫情防控应急预案及强化实战演练

加强摸排走访，组织人员开展地毯式排查，实施网络化管理，做好对返城及来自疫区等人员的相关信息收集，无死角开展排查监测，坚决落实重点人员、重点地区等管控措施，周密部署，制定应对措施，并根据事态的严重程度编制和完善应急预案、组织响应体系，严格落实责任制，层层落实防控责任，定岗定人定责，进行物资筹备保障，强化工作调度，开展严密防控。此外，将应急预案的项目进行常态化管理，结合疫情防控指南设置疫情防控培训课程，通过部门内部和跨部门合作两种训练形式，对参与疫情防控的各警种民警开展有针对性的日常的专项演练训练，形成全警参战，各单位、各警种、各部门协同合作的疫情防控应急响应机制，提升公安机关疫情防控实战能力。

（二）应急处置阶段

1. 加强联防联控机制及智能化疫情防控体系建设

公安机关应建立“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的协调机制，提升联防联控能力。一是规范各警种部门的处置角色和职责任务，做到各尽其责，合力构筑疫情防控的整合体。二是要加强公安机关与卫健委、疾控中心等多部门联动能力，建立良好的信息沟通共享机制，组建多合一专班，及时共享信息保障防控工作的运行顺畅。三是精准数据指导高效处置，以大数据精准防疫为抓手，以精准管控为目标，以联防联控为执行，打造“研判—推送—指令—落地”的“网格化”疫情防控处置工作闭环，保障疫情防控“控”之有力[6]。

2. 多措并举打击涉疫违法犯罪

公安机关要充分发挥行政执法机关的职责和刑事司法职能，对各类涉疫违法犯罪活动，特别是针对疫情期间异军突起的涉疫网络诈骗案件，实施聚焦研判，抓打击。一是建立反诈中心，设置“预警拦截—信息研判—资金研判—网安落地查询—打击组”的全链条机构，实现从线索、研判、落地到实施报捕的实战打击，提升打击效率。二是协同配合，建立由“合成作战中心+反诈中心+情报中心+新闻中心”一体化的运作机制，实现精准研判。三是深入开展反诈教育，面向民众多渠道、全覆盖地普及防范电信网络诈骗知识，并积极鼓励群众提供诈骗团伙线索，提升民众识骗、防骗的意识和能力，减少案件发生。

（三） 常态化防控阶段

1. 加大监督指导的执行力

首先，公安机关要在思想上加强重视，不要把对复工复产企业的防疫监督指导看成是可有可无的形式，而应认真履行好自身职责，强化执行民警的工作责任心，切实落实好对复工复产企业人员容易聚集的重点场所开展防疫监督指导及防疫检查工作。如有计划地对复工复产企业开展日常、突击疫情防控检查，消除疫情防控隐患。其次，公安机关应改进工作方式，针对防疫监督指导方案与时俱进的问题，积极与卫健委、疾控中心等部门保持沟通协作，建立动态防控协作圈，及时了解变异病毒的相关防疫变化情况，商讨与之相符合的监督指导措施及方案，以满足企业实际防疫需求。

2. 总结防疫经验和教训

进入常态化防控阶段并不代表疫情已经结束，相反，危机依然存在，疫情危机事件随时可能再次发生。因此，公安机关不能放松警惕，而应认真开展“回头看”，及时总结每一次防疫经验和教训，对疫情防控中的先进做法及时总结整理，形成报告和典型案例在公安内部推广和学习；对疫情防控各阶段存在的疏漏和问题及时反思，论证应对之策，查漏补缺，避免重蹈覆辙。总之，只有采纳科学合理的对策建议，不断完善公安机关疫情防控应急响应机制，才能在疫情防控常态化背景下切实捍卫防疫成果。