一个免费医疗国家的困局

辛颖　夏雨欣

2023年8月11日，初级医生在英国伦敦唐宁街举行抗议活动。图/法新

2023年8月11日早上7点，英国的初级医生开启今年3月以来的第五轮罢工，英国医学会（BMA）表示，这场罢工计划持续四天，诉求是改善薪资待遇、工作条件。

英国国家医疗服务体系（NHS）联合会主席马修·泰勒对媒体表示，接连的医生罢工，所造成的成本可能高达10亿英镑。NHS承担着保障英国全民免费医疗保健的责任。

截至8月，已经有81万例预约和手术因为罢工行动而推迟，这个数字仍有可能继续增长。然而，加大财政投入，为医护人员涨薪，会让财政承担巨大的压力。

75年前，英国成为第一个实行“免费医疗”并由集体纳税支付费用的大国。为所有英国纳税人提供统一标准的医保，是英国政府最大的福利支出，NHS也成为其他许多以公平和成本控制为名，试图从医疗服务中剔除利润动机的系统的典范。

只是对如何摆脱现状，英国的改革者们始终没有达成统一。

持续增加的候诊者

在一位医疗政策研究者看来，各国的公立医院几乎都存在低效和患者等待的问题，只是程度不同。实践全民免费医疗的英国，一直面对效率偏低的问题。

2012年伦敦奥运会上，600名装扮成医护的演员走进运动场，向全世界展现炫目的“NHS”字样。多年来，政府主导型的“英国模式”一直被众多国家效仿学习，瑞典、俄罗斯、印度、巴西等国都建有免费医疗体系。

在全球32个高收入国家中，2021年英国NHS在世界医疗保健创新指数（World Index of Healthcare Innovation）中排名第十位，这项评比针对各國医疗服务质量、自由选择和获得新疗法的机会、科学技术、财政可持续性四个方面进行考察。

只是新冠疫情之后，英国医疗原有的问题被进一步放大。医护不满收入和工作条件，而越来越长的等待就医时间，消耗着公众的耐心。

在这个拥有约6600万人口的国家，截至2023年5月，NHS预估大约有747万人次正在排队等待专科的非紧急治疗，这涵盖诊断测试和扫描、髋关节和膝关节置换术等手术，还包括心脏手术、癌症治疗和神经外科手术。新冠疫情之前的排队人数约440万。

这些等待的人群都是转诊而来。NHS实行分级医疗制度。第一级是地方执行委员会负责的初级医疗服务，包括全科医生、牙医、药剂师和眼科，政府通过向私人诊所购买服务，来维持“市场”竞争下的高质量服务。

“实行免费医疗的条件之一，是需要落实基层首诊、分级诊疗，以实现对医疗服务资源的合理配置。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员华颖向《财经》记者介绍，也就是需要一个强大的基层医疗卫生服务体系，扮演“守门人”角色。华颖表示，全科医生是英国NHS的基础，病人首先在全科医生处接受服务，由全科医生决定病人是否需要转诊专科，这些全科医师经过严格专业训练，医疗技术受到民众的普遍信赖。

第二级是区域医院委员会负责的医院及专科医生服务，提供急诊、专科门诊及检查、手术、住院治疗、临床护理等医疗服务。这一层级几乎全部为公立医院，专科医生为国家公职人员。

在“全民免费”的原则下，国民医疗的各项开支由国家税收支付。在医院的各种检查、化验项目，以及住院、护理、手术、药品全部免费。

只是如今要享受这个待遇，医院的等候名单上，超过一半的患者已等待18周，大约40万名患者已经等待了一年多。

NHS的目标是，96%的非紧急转诊患者检查出癌症后，应当在31天内接受第一次治疗。但2021年以后，几乎每个月都没有达到95%。到2023年1月，这个数字甚至降到了88.5%，创历史新低。

急诊的压力更为凸显。根据NHS数据，2023年2月，有43.2%的患者在急症室等待治疗时间超过4小时。到4月有所缓解，等候时间不超过4小时的患者比例为74.6%，但仍远低于95%的设定目标。救护车等待时间平均响应超过1小时30分钟，而目标是18分钟。在心脏病、中风等患者中，每10人中就有1人等待救护车的时间超过1小时。

英国皇家急诊医学学院在2022年12月估计，每周有300人至500人因延误而死亡。英国总理苏纳克表示，如今NHS的首要任务就是要减少排队人数，让患者尽可能快的获得治疗。

尽管相比五年前，英国增加了21%的医生、16%的护士，但是空缺率仍高达8.9%。英国医护人力的增速，始终不能满足公众上升的需求。

医护人员愈发疲惫，到2023年，救护车工作人员和护士举行了30年来的首次罢工，抗议工资和工作条件。初级医生、高级医生、顾问等都安排了类似的行动。

为了避免加入候补名单，越来越多的人自己掏钱购买私人医疗或健康保险。统计数据显示，2022年二季度，英国直接支付私人医院护理费用的患者人数与2019年同期相比增加了34%，达到6.7万人。

财政的两难抉择

现阶段博弈的结果是，在年初曾拒绝为医护涨薪的英国首相苏纳克，在7月13日吐口同意加薪6%以上，并称这将是最终的谈判。

然而，8月11日，初级医生们还是走上了街头。英国医疗当下的困局，“主要原因是卫生服务长期投资不足”。英国牛津大学纳菲尔德人口健康系教授陈曾熙近期在《新英格兰医学杂志》发表文章称，尽管不同的专家对促成因素所占权重的观点不同，但对于这些危机的原因有实质性共识。

英国媒体则分析称：“英国医疗服务能力持续退化，是目前危机的根本原因。”该报引述英国医疗智库健康基金会的研究报告指出，英国卫生服务水平在近十年间呈现“持续下降”趋势。

英国国家统计局数据显示，2021年英国在医疗卫生方面的支出约2807亿英镑（约2.6万亿元），相当于每个英国人平均花费4188英镑（约39177.11元人民币），这比14个欧洲国家的中位数低18%。

英国政府一直在努力控制卫生经费的增长。根据世界银行数据，2000年至2009年间，英国卫生系统支出占国内生产总值（GDP）的比例从7.0%上升至9.8%。自2010年实行“紧缩政策”（austerity policy）后略有下降，于2019年稳定在10.2%。

这已经大幅領先不少免费医疗国家。复旦大学公共卫生学院陈文在其文章中估算，印度、巴西、俄罗斯等国家，公共卫生支出占比不足GDP的4%，印度甚至仅占1%。古巴、英国、丹麦、瑞典、意大利、加拿大等国家政府/公共卫生支出所占比重较高，古巴占9.8%，瑞典占9.7%。

这些数据上的差距，体现在了国家提供的免费医疗所涵盖服务差距之上。

英国的免费医疗囊括了几乎全部基本医疗服务，包括癌症、牙科，以及辅助生殖技术等。而占比最低的印度，虽然也是免费医疗体系，但财政负担的公立医院数量很少，且功能几乎只能治疗民众日常的发烧感冒等小毛病，大病一些民众还得自费去私立医院。

英国一直坚持运行“及时”系统来减少支出，即提升医院床位使用效率。2010年-2011年，每1000人的医院过夜床位数量下降约10%，日间床位数量增加约13%。问题是，据《英国医学杂志》发布的数据，2009年至2019年间，英格兰和威尔士地区医院可用床位分别减少8.3%和14.9%。

加之，与2015年相比，英国全科医生数量减少1800人。因无法获得后续护理支持，现在大量达到出院标准的患者不得不继续占用医院床位，导致急诊患者住不进来、诊疗环节患者积压，服务效率低下。

尽管英国政府在新冠大流行期间增加了医疗支出，并在近几个月再次加大投入，但仍有声音呼吁更多的财政投入，以减少等候问诊的名单。

陈曾熙表示，“我们正在重新吸取教训，即十年投资不足的影响无法迅速扭转。”

在过去十年中，初级医生的实际工资下降了25%以上，护士的实际工资下降了约10%，导致护士提前退休和辞职。

英国医学会（BMA）在发布的消息中调侃道，“多救一个病人不如多做一杯咖啡”，英国一名初级医生的工资如今为每小时14.09英镑，相比之下，咖啡师每小时工资却达14.10英镑。

一位初级医生表示，在作为医学生的培训期间，他已经背负了超过10万英镑的债务，如今即使工作了，也仍然要依靠妈妈来偿还信用卡债务。这不仅对他来说是一种耻辱，对于母亲来说也是一种不公平。

英国脱欧减少了欧洲医疗专业人员的流入，尤其是护士。他们原本在英国的医疗体系中占有相当的比例，截至2022年6月，英国有33%的医生非英国国籍。

政府计划尽快培养本国的医护，最新的一项计划显示，到2031年，医学院培训名额将增加一倍，达到1.5万个，并且在最短缺的地区增加更多名额。到2031年将全科医生培训名额增加50%至6000个。

可这一计划需要数年时间才能落实新员工，英国政府的短期应对措施是从低收入国家引入卫生工作者，如印度、巴基斯坦、埃及等。

另一方面，英国政府将NHS工作者的薪资要求视为引发通货膨胀的原因，多次表示不会通过增加税收或借款来为NHS提供资金。

有限的资金难以解决医护的诉求。苏纳克也表示“很想给护士们大幅涨薪”，但是政府如今正面临着艰难的选择。因为正在向NHS其他方面增加资金，例如购买更多的医疗设备和救护车。

这也印证了在上述世界医疗保健创新指数排名中，英国在财政可持续性得分是最明显的短板，在32个高收入国家中，位列第24位。

NHS一度试图从医疗服务中剔除利润动机的系统的典范。陈曾熙认为，当下的困局确实让病人痛苦，也已经让医护人员感到沮丧，世界上其他国家也应该关心这个问题。

能怎么样呢？2022年12月，英国最大护士工会组织皇家护理学院组织了其成立106年以来的首次罢工。今年6月，英国初级医生计划进行持续三天的罢工，8月英国的初级医生第五次走上街头。