农村金融机构改革提速

陈洪杰

农信机构（包括农商行、农信社）的改革进入加速期。在四天时间，已有三个省的改革方案获批，这涉及到300家左右的农商行和农信社。

8月7日，国家金融监督管理总局批复，同意筹建山西农商联合银行。8月4日，监管批复，同意筹建河南农商联合银行和辽宁农商行。

农信机构在中国是一种特殊的银行，总资产规模在50万亿元左右；法人数量众多，超过2000家；承担部分服务型职能，例如支农支小；经营范围受限，原则上机构不出县（区）、业务不跨县（区）；所受监管对象较多，包括地方政府、国家金融监督管理总局等；但风险较高，截至2023年一季度，农商行的不良率为3.24%，而商业银行不良贷款率为1.62%。

2023年5月19日，中国人民银行发布的《中国金融稳定报告2022》显示，截至2022年二季度，高风险的金融机构为366家，其中高风险的农信机构有217家，占比为59%。

十八大以来，农信社改革进入深水区，金融体制改革深化、金融业开放扩大和乡村振兴战略的实施为农信社发展提供了新的机遇，也提出了新的要求。

“在过去数十年的发展中，小法人机构经历了高速发展，也积聚了不少风险，但尚未在全国范围内探索出一条有效路径。不过，加快改革，完善省（自治区）联社治理机制，稳妥化解风险已经形成共识。”一位资深监管人士对《财经》表示。

晋、豫、辽三省改革方案获批

在过去多年内，农商行等农信机构的改革重组“只听楼梯响、不见人下来”。“农信改革不仅仅关乎2000多家中小银行，还涉及到地方政府，以及农村金融体系的变革，牵一发而动全身。”一位监管人士称。

这一局面直到2022年才发生了变化。2022年4月18日，浙江农商联合银行挂牌成立，这标志着新一轮的农信社改革“第一单”正式落地。2023年，农商行、农信社改革更是进入加速期。

农信机构等中小银行一向是金融化解风险的难点。图/视觉中国

8月7日，国家金融监督管理总局称，同意筹建山西农商联合银行；筹建工作小组应严格按照有关法律法规要求办理筹建事宜，自批复之日起六个月内完成筹建工作等。

8月4日，国家金融监督管理总局批复，同意筹建河南农商联合银行和辽宁农商行；筹建期间接受河南监管局、辽宁监管局的监督指导等。

公开资料显示，山西的农信机构数有：省级机构1个，市级机构11个（3个市联社，8个审计中心），县级机构108个（农信社7个、农商行101个），营业网点3005个；截至2023年3月末，全系统资产总额17090.86亿元。

辽宁农信下辖沈阳、大连2家市级农商行、28家县级农商行、30家县级信用社。截至2021年末，河南农信法人机构为137家（含省联社），营业网点为5080个，从业人数为52378人，资产总额为20939亿元。

农信机构改革的模式较多，之前市场关注的主要是以下四种：联合银行模式、金融控股公司模式、金融服务公司模式和统一法人模式。但目前来看，获得监管批复、各省申报的模式集中在联合银行模式、统一法人模式。

《财经》在2022年12月曾报道，在河南，从省级层面，将省联社改制为省农商联合银行，赋予其对市县法人机构主要是省辖市农商行的股权投资功能，实行有限牌照经营，建立正负面履职清单。

在市级层面，拟对城乡一体化程度较高的郑州市和辖内法人机构数量少、资产规模小的漯河市、三门峡市所辖全部法人机构以市为单位统一法人。对其余的省辖市城区法人机构整合组建市级农商银行。在县级层面，在未实行统一法人的15个省辖市中，保留县域机构法人地位不变，对未改制的县域农信社稳步推进县级农商行组建。

除上述省份外，四川、甘肃等地也于2023年提及了农信的改革方案。2023年1月，四川印发的《四川省贯彻〈成渝共建西部金融中心规划〉实施方案》显示，深化农信社改革，以转变省农信联社职能为重点，积极申请组建省级农商银行，稳妥推进符合条件的地区组建市级统一法人农商银行。

同样在2023年1月，甘肃则在省政府工作报告中也明确提出，将有序推进高风险机构化险，稳妥推进农信社改革，组建甘肃农商联合银行。

广东省政府则采取的是构建“N个一部分”适度竞争格局，即形成多家脱离省联社系统的头部农商行分别管理一部分，省联社继续管理一部分的多银行集团的并存形式。2022年2月，东莞农商银行与普宁农商银行的管理权从广东省联社整体移交至东莞市政府，同时东莞市政府委托东莞农商银行协助管理普宁农商银行。

“考虑到各省经济社会发展水平不一，农信体系的发展也存在较大差异，对于省联社的改革，还需各省根据实际情况，因地制宜选定省联社的具体改革路径。”安永分析人士表示。

化解金融风险攻坚

农信机构等中小银行一向是金融化解风险的难点。一方面是农信等受经济下行影响较大，而处置风险的渠道较少；另外一方面是这类金融机构的体制机制等原因。

“在改革进程中，无论是选择建立新的改革模式，还是优化原有的模式，其需要解决的主要问题都来源于农信社体制机制中的特性问题，如部分农信社资产质量下行压力较大，化解不良、防控风险面临严峻挑战等。”有分析人士称。

农信机构面临着净利润增速放缓，可持续经营的压力。2023年上半年末，銀行业金融机构资产总额406.2万亿元，同比增长10.5%；商业银行累计实现净利润1.3万亿元，同比仅增长2.6%，增速较上年同期下降4.5个百分点。“农信机构因为市场定位、客户结构以及业务地域分布等因素，资产的净盈利能力弱，风险高于行业平均值。”一位行业资深人士称。

截至发稿前，监管部门尚未公布农商行在2023年上半年数值。2023年一季度数据显示，农商行实现净利润773.76亿元，同比增长-3.01%；不良率为3.24%，环比上升2个基点；拨备覆盖率为138.39%，远低于行业整体的205.24%等。

“不良资产处置手段单一，中小银行不良贷款处置手段主要有催收、诉讼、核销、批转等方式，批量转让最为常见，现金清收难度较大。”郑州银行原董事长王天宇曾表示。

王天宇还称，司法处置效率较低。司法处置作为商业银行处置不良贷款的主要方式，存在立案难、诉讼难和执行难等现象，并存在诉讼周期长、偿债率低等诸多问题，对不良资产最终价值的实现造成了不利影响。

在体制机制等方面，由于股權结构和治理结构的缺陷，一些区域性中小银行的实际业务操作与初衷相背离，以致累积了较多的风险。“部分银行的内部人控制或者大股东控制较为严重，如何探索有效防范风险的公司治理制度极为重要。”上述监管人士称。

对于农信机构而言，大部分省联社并未随着股份制改革的完成淡出对农商行人事、财务、业务、战略等层面的干预，造成农商行法人治理机制难以发挥作用。

“一是股权关系不能体现资本的投资价值与约束作用，各行社出资成立省联社后不但得不到分红，还要定期上缴管理费用，相当于花钱请了个‘监护人，与金融市场化改革方向不一致。”中国人民银行某支行金融研究处课题组称。

课题组还表示，二是制约了农商行经营活力。从公司治理角度看，农信社改制农商行后，股东具有决定公司经营方针、投资计划、选任董事监事等相关权责，但省联社从防风险、强管理的角度仍然沿用传统的管理方式，对已改制农商行的经营活动进行各方面管理，农商行董（理）事会、监事会和高管人员的人选和任免还是由省联社直接任命，并非真正由股东推选产生，农商行的经营发展战略等也需要省联社审核批准，这些极大影响和制约了农商银行发展的自主性。

近年来，中央一号文件多次提及化解风险、改革化险。例如2022年中央一号文件明确提出，加快农信社改革，完善省联社治理机制，稳妥化解风险。2023年中央一号文件称，加快农信改革化险，推动村镇银行结构性重组。

多位行业资深人士对《财经》表示，当下农信机构化险坚持的思路是，理顺管理体制，化解金融风险，建立现代企业制度，从而提升对区域经济的服务能力。当然，这不是一蹴而就，各省提出的改革方案仅是第一步。