咸丰县国土空间规划助力乡村振兴策略探讨

王雯雯，辛 杰，夏 伟，尹 伟，康全国，张 驰，孙 佩，易洁伟

（湖北省地质科学研究院，湖北武汉 430034）

党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，在更高标准、更高层次、更高质量上推进农业农村现代化建设，实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，在我国“三农”发展进程中具有划时代的里程碑意义。国土空间规划作为国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，也是我国深入推进生态文明体制改革的重要抓手和全面增强国土空间治理能力、提升国土空间治理体系现代化水平的有效手段。2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[1]的正式印发，意味着国土空间规划体系的顶层设计已基本成型；2020 年9 月，自然资源部办公厅《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》[2]的出台，为充分发挥其承上启下、上传下导等方面的作用指明了方向。

当前，乡村振兴与国土空间规划的交叉研究已成为诸多学者研究的热点领域。张京祥等揭示了改革开放40年来我国空间规划体系的发展历程及总体趋向[3]。戈大专等深入探讨了面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径[4]。常鹏君、黄慧茵等分别对新时期国土空间规划背景下乡村振兴的发展模式[5]、实施路径[6]进行了研究。李烨、朱佩娟等、裴欣等分别探讨了国土空间规划背景下乡村旅游规划的编制重点[7]、乡村空间规划的管控路径[8]和村庄规划的发展方向[9]。贾铠阳等则对乡村振兴背景下村域尺度国土空间规划的内涵进行了科学认知，对其职能进行了明确，并提出了乡村空间重构的路径[10]。可以看出，现有研究多为学术理论层面的定性探讨，针对乡村振兴战略背景下典型县域的国土空间规划实践研究较少。虽然姜洋等、张丽等分别以辽宁省瓦房店市[11]、贵州省江口县[12]为例展开了相关研究，但现阶段针对鄂西山区这一典型代表性区域的相关研究仍亟待深入。

根据湖北省主体功能区规划，鄂西山区县域大多为我国重要的革命老区、少数民族聚居区和国家层面的重点生态功能区。这些地区经济和社会发展欠佳，但生态环境保护任务重大。在乡村振兴战略背景下，做好鄂西山区县域的国土空间规划具有重大现实意义。本文分析了该区域国土空间规划中存在的问题，探索了国土空间优化路径，以此助力乡村产业、文化、生态等全方位振兴。

1 现状

咸丰县地跨东经108°37'08″～109°20'08″、北纬29°19'28″～30°02'54″，地处恩施土家族苗族自治州西南部、云贵高原东武陵山余脉与大巴山之间，南部高、中部低，自东北向西南倾斜，东连宣恩，西接重庆黔江，北毗利川，南邻重庆酉阳，东北与恩施市相连，东南同来凤县相连，历有“荆南雄镇”“楚蜀屏翰”之称，是“宜荆荆恩”城市群和渝东南城市群中的重要城市。全县南北长约80.38 km，东西宽68.95 km，总面积2 550 km2，下辖7 个镇、3 个乡和1 个区工委。截至2020 年，咸丰县常住人口31.88 万人，城镇化率45.4%，地区生产总值93.14 亿元，其中，第一产业21.76 亿元，第二产业10.54 亿元，第三产业60.84 亿元。咸丰县是我国重要的革命老区和少数民族聚居区。2020 年4 月，咸丰县实现整县脱贫摘帽，66 个重点贫困村全部出列，14.94万贫困人口稳定脱贫，顺利通过国家脱贫成效考核、东西部扶贫协作成效考核和第三方评估。同时，咸丰县位于武陵山区生物多样性与水土保持生态功能区内，属于国家层面的重点生态功能区，是我国重要的生态屏障建设区、湖北省重要的生物多样性维护区和森林生态保护区。

2 存在的问题

根据我国《生态文明体制改革总体方案》和《市县国土空间总体规划编制指南》的相关要求，国土空间规划应落实主体功能定位，明确空间发展目标战略；优化空间总体格局，促进区域协调、城乡融合发展；强化资源环境底线约束，推进生态优先、绿色发展；优化空间结构，提升连通性，促进节约集约、高质量发展；完善公共空间和公共服务功能，营造舒适、健康、便利的人居环境；保护历史与自然文化遗存，塑造极具地域特色的城乡风貌；完善城乡基础设施，增强安全韧性；推进国土整治修复和城市更新，提升城乡空间综合价值。

当前，咸丰县资源环境约束趋紧，生态保护与产业发展之间的矛盾日益突出，生态保护空间亟待优化；耕地及永久基本农田保护压力较大，农业生产空间保障能力有待增强；建设用地节约集约利用程度不高，城乡发展空间不能满足新型城镇化、乡村振兴、产城融合的高质量发展要求。因此，实施城乡空间优化行动，构建乡村振兴发展新格局显得尤为重要。

在此背景下，咸丰县在本轮县域国土空间规划编制过程中，应按照高质量发展要求，做好国土空间规划顶层设计，发挥国土空间规划在助力乡村振兴中的重要空间保障作用，聚焦以下4个方面：1）要兼顾区域战略、地方优势、历史文化等多个维度，遵循自然本底条件，构建县域空间开发保护总体格局，完善区域协调格局；2）要明确生态重要与生态敏感地区，构筑重要生态屏障、廊道与网络，形成连续、完整、系统的生态保护格局；3）要落实农业功能区制度，优化农业生产结构和空间布局，构建规模化、标准化、集群化的农业生产格局；4）围绕乡村振兴、新型城镇化和产城融合，明确城镇体系的规模等级与空间结构，优化村庄分类布局，打造集约高效的城乡融合发展空间。

3 对策建议

3.1 强化空间用途管制，统筹城乡发展空间

坚持底线思维和问题导向，因地制宜，生态优先，绿色发展。坚持最严格的耕地保护制度、集约节约用地制度和生态环境保护制度，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学划定三条控制线（即永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界），统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，分类制定各功能类型区的准入条件，明确环境容量、开发强度和底线控制要求。当前，在咸丰县国土空间规划中，三类空间功能应各有侧重。

1）生态空间。要注重维护生态安全与生物多样性，构建“两区两廊，四核多点”（两区：生态功能重要区、生态弹性发展区；两廊：以唐崖河、忠建河为主的水系景观绿廊；四核：忠建河大鲵国家级自然保护区、星斗山国家级自然保护区、二仙岩湿地自然保护区、坪坝营国家森林公园；多点：其他重要生态节点、水源保护地）的生态保护格局。2）农业空间。要严格保护耕地和永久基本农田，保障粮食安全，逐步形成与“一核三带三片区”（一核：现代农业产业发展核；三带：茶旅融合发展示范带、唐崖河休闲观光产业发展示范带、特色经济作物发展示范带；三片区：山地特色农业示范片、立体农业示范片、茶叶标准化生产示范片）重点功能区发展战略相配套的农业生产格局。3）城镇空间。要促进人、城、产、交通一体化发展，通过县城引领、两翼支撑、轴带联动，构建“一城两翼，一圈双轴多点”（一城：中心城区；两翼：坪坝营、唐崖；一圈：城镇功能发展圈；双轴：依托“十字型”高速形成两条经济发展轴；多点：乡镇集镇区域、重点园区、旅游区等）的空间格局。

3.2 优化城乡空间布局，助推城乡融合发展

明确战略定位与发展目标是构建全域国土空间格局的基础和前提。根据党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神及省委十一届八次全会、州委七届九次全会精神，按照湖北省主体功能区规划和《咸丰县城市总体规划（2014—2030 年）》要求，针对当前咸丰县国土空间开发中存在的问题，为了提高土地节约集约利用水平，保护自然与历史文化遗存，助推城乡融合发展，要统筹推进城乡空间结构优化。

加快构建以高乐山镇、忠堡镇、曲江镇为县城核心区域，以坪坝营镇、唐崖镇、清坪镇、活龙坪乡为中心镇，以朝阳寺镇、黄金洞乡、小村乡、大路坝区为特色镇的“县城—中心镇—特色镇”协调发展的城镇等级结构，重点乡镇和特色集镇为支撑、新型农村社区（村寨）为基点的新型城镇化体系。

强化“一心”，即强化城市综合功能，壮大辐射集聚能力，深化县域经济中心作用，发挥新型城镇化、工业化对乡村建设的反哺作用。突出“双副”，发挥区位交通优势条件，引导区域产业和人口向国省道交通干线周边、适宜建设的中心城区和中心镇集聚，补齐乡村发展短板，做强中心村、特色村，发展生态农业、都市农业、休闲旅游业，发挥乡村多功能性。发展“组团”，立足文化、生态、产业的优势资源，发展特色产业，充分发挥中心镇连城接村、承上启下的功能，增强集镇发展活力，突出在产业发展、公共服务、人口聚集等方面对乡村发展的带动作用。

3.3 突出鄂西地域特色，分类推进乡村发展

根据鄂西不同乡村发展现状、区位条件及资源禀赋等，突出问题导向和目标导向，分类指导、因地制宜、精准施策，按照集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并的思路，分区、分类推动乡村健康有序发展。

1）集聚提升类主要是在原有基础上有序推进改造提升，激活产业、优化环境、提振人气、增添活力，保护保留乡村风貌。鼓励发挥区位、交通、产业、资源等比较优势，强化主导产业支撑，支持农业、农贸、休闲服务业等专业化乡村发展。以规模较大的行政村为重点，发展集聚提升类村庄。

2）城郊融合类村庄是县城近郊区所在地的村庄，具备成为县城后花园的优势，也具有向县城转型的条件。聚焦村庄发展短板，科学确定村庄发展方向，加快城乡产业融合发展、基础设施互联互通、公共服务共享共建，有序整治农村人居环境，合理利用残旧房屋，建设宜居宜业的美丽村庄。

3）特色保护类村庄主要包括历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名村等自然历史文化资源丰富的村庄。切实保护村庄的传统选址、格局、风貌及自然和田园景观等整体空间形态与环境，全面保护文物古迹、历史建筑、传统民居等传统建筑。对自然旅游资源丰富、乡村田园风光独特的乡村，结合大力发展生态观光、生态农业、乡村旅游等业态，着力打造特色产品、特色品牌，打造一批特色村寨、经济强村，形成“一村一品”格局。

4）搬迁撤并类村庄主要是对处于地质安全隐患区、自然保护区、生态极度脆弱区及不具有保留价值的空心村等乡村，因重大项目建设需要搬迁的乡村，尊重农民意愿，以保障农民基本生产生活条件为底线，通过农村集聚发展搬迁、生态搬迁等方式，逐步实施村庄搬迁撤并，统筹解决村民生计及生态保护等问题。

3.4 做优做细产业布局，做大做强特色产业

围绕农业规模化、标准化、集群化发展战略，发挥不同乡镇农业资源优势，以主要交通廊道聚集产业和各类要素，结合乡村振兴分区引导，优化不同功能区农业功能定位，推动农业差异化协同发展，逐步形成与“一核三带三片区”重点功能区发展战略相配套的农业生产格局。

同时，咸丰县作为鄂西地区与重庆交接的门户城市，可以紧扣“一体化”和“高质量”2 个关键词，深度参与和服务“长江经济带”发展战略，利用鄂渝交界的区位优势，可主动融入“宜荆荆恩”城市群，加快对接成渝地区双城经济圈。在鄂西生态旅游圈“双核三区四带六轴”的空间布局中，位于清江土（家）苗民俗生态旅游板块的咸丰县可以突出生态、硒元素、民族文化资源优势，以“世遗唐崖·森林咸丰”为形象统领，主打“世遗咸丰、山水咸丰、原乡咸丰、红色咸丰、健康咸丰”五张牌，采用串点成线、重点区域成片的发展模式，整合资源，丰富业态，做大“一心两核三环三组团”（一心：咸丰县旅游综合服务中心；两核：唐崖土司城址世界遗产旅游核、坪坝营生态旅游核；三环：山地休闲旅游环、乡村体验旅游环、森林生态旅游环；三组团：二仙岩山地休闲旅游组团、小村·黄金洞乡村旅游组团、朝阳画廊水上休闲旅游组团）的全域旅游。

4 结语

咸丰县存在土地利用低效粗放、用地结构不尽合理、城镇无序扩张、空间布局散乱、生态环境局部失衡等问题。在乡村振兴战略背景下，作为鄂西山区的典型县域城市，咸丰县亟需发挥国土空间规划的引领导向作用，强化国土空间用途管制，优化城乡空间布局，突出鄂西地域特色，分类推进乡村发展，做优做细产业布局，构建起生态和谐、集约高效、安全韧性的全域国土空间开发保护格局，打造具有乡土民俗文化特征的现代鄂西生态新农村。