库布其沙漠生态治理现状问题及对策

温娜，张银花

（内蒙古农业大学，内蒙古呼和浩特 010010）

库布其沙漠，又称库布齐沙漠，主要部分位于鄂尔多斯市，是我国现有沙漠中面积排名第七的大沙漠，占据鄂尔多斯市杭锦旗、达拉特旗和准格尔旗的部分地区，属于沙漠化和水土流失情况相对严重的地区[1]。针对严重的沙漠化现象，从1978 年至今，鄂尔多斯市人民政府组织和带领全体居民为治沙造林付出了不懈的努力，在众多治沙工作者和库布其沙漠地区各族人民的共同治理下，库布其沙漠的生态环境治理已取得显著成效，实现了从“沙进绿退”到“绿进沙退”的艰难转变。库布其沙漠生态治理模式为建设美丽中国做出了重要贡献，也为全球生态文明建设及可持续发展提供了中国经验。目前，库布其沙漠的生态治理已较为成功，但仍存在一些不足需作进一步探讨并解决。

1 库布其沙漠生态治理现状

库布其沙漠是我国第七大沙漠，也是距北京市、天津市最近的沙漠，位于黄河以南的鄂尔多斯高原北部边缘，沙漠总长400 km、宽50 km，总面积1.41 万km2[2]。鄂尔多斯市人民政府一直高度重视库布其沙漠的荒漠化问题，2022年，鄂尔多斯市人民政府启动建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区三年行动，开展“十大行动”，实施小流域综合治理156.00 km2，完成林草生态建设27.05 万hm2，坚持以因地制宜为原则，宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草，一手抓种树，一手抓禁牧，多措并举地开展沙化土地综合治理[3]。

1.1 政府提供长效的政策支持

鄂尔多斯市各级政府全面发挥了协调领导作用，全面规划、制定库布其沙漠生态治理方案、项目，主要集中在京津风沙源治理、“三北”防护林建设、天然林保护、退耕还林、水土保持等重点项目工程。2022年，鄂尔多斯市委、市政府印发实施《鄂尔多斯市建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区三年行动方案》，以荒漠化防治为抓手，以沙漠治理项目、生态修复工程为载体，进一步改善鄂尔多斯市生态环境状况，对土地流转和资金投入等方面提供相应的政策支持，以鼓励各方积极参与生态治理。同时，不断推行“花钱投资造树”等激励活动引导当地居民参与治沙活动；完善生态治理奖补机制，引导民营企业投资防沙治沙项目工程。准格尔旗人民政府将科学推进国土绿化和防沙治沙，完成林草生态建设1.6 万hm2以上，综合治理库布其沙漠2 333.33 hm2写入2023 年政府工作报告[4]。各级政府明确沙漠治理的重要性，鄂尔多斯市及下属旗（县）相继制定出台了“谁经营、谁受益、长期不变、允许继承”“谁造谁有、合造共有”的林业鼓励机制。各级政府坚持以不断完备基础设施为基础，大力发展生态旅游和沙草产业为辅助，不仅为当地合作企业提供了政策扶持，还为当地的农牧民提供了相应的福利政策。

1.2 企业提供稳定的资金投入

长期以来，鄂尔多斯市企业依靠当地政府扶持，不再以只治沙或只发展企业经济为目的，形成了具有库布其沙漠特色的生态治理与生态经济协调发展的良好模式，完成了生态与经济协调发展的目标。例如，亿利资源集团有限公司探索出了“生态修复+生态牧业+生态健康+生态旅游+生态光伏+生态工业”六位一体的产业发展体系，投入产业资金300 多亿元、公益资金30 多亿元，创造出了5 000 多亿元的生态财富，总计治理沙漠面积超60.6 万hm2[5]。

1.3 农牧民大力支持生态治理

库布其沙漠附近的农牧民是治理过程中的重要参与主体之一。在库布其沙漠周边地区生活的农牧民已达成共识，积极主动地组建库布其沙漠治沙队伍，从被动治沙逐渐转变成主动参与治沙。在库布其沙漠的治沙实践中，采取“企业+农牧民”的合作体系，创新发展光伏产业、甘草等药业产业、生态旅游产业、沙产业等沙区绿色产业系统，不仅提高了空间与资源的利用率，还实现了经济与生态共同发展，创造出了超5 000 亿元的生态财富，带动了超10 万农牧民脱贫致富，为100 多万人提供了就业机会。大量农牧民参与治沙，不仅为治沙提供了源源不断的动力，还能促进经济与生态治理更好地结合，为农牧民、当地企业和当地政府带来经济效益，参与库布其沙漠生态治理还在一定程度上解决了周边农牧民的就业问题。

2 存在的问题及原因

2.1 政府监管不到位

库布其沙漠治理监管过程中，政府占据主导地位，其余社会力量在监管过程中的作用极小。而随着时代发展和政府职能转换，需要更多的社会力量参与公共治理，但目前库布其沙漠的治理模式为金字塔式管理机制，缺乏其他公共部门的监管，不利于库布其沙漠治理的长远发展。随着库布其沙漠治理进程的不断推进，一些治理问题也逐渐显露。1）负责水资源管理的部门未严格落实相关规定要求，没有及时制止水资源浪费行为，加重了当地水资源匮乏的紧张情况；个别工作人员为牟取私利，放松资源监管，造成部分治沙资源被私人利用，加重了治沙工作的任务；2）有些监管部门对企业监管力度不足，阻碍治沙的进一步推进，例如，伊金霍洛旗位于纳林陶亥镇的蒙泰煤电集团满来梁煤矿违规排放污水，相关监管部门未能及时发现并整改，导致污水冲毁位于库布其沙漠边缘13.33 hm2的防护林，严重影响了治沙成果[6]。

2.2 生态有偿使用和补偿制度不健全

在沙漠生态治理过程中，生态有偿使用和补偿制度能提高农牧民及企业参与治沙的积极性。但当前库布其沙漠生态治理模式尚未形成公共补偿、政府购买和破坏者补偿及其他补偿为一体的生态补偿制度，对于破坏环境和影响库布其沙漠治理的人及单位未制定相应的惩罚机制，也缺乏破坏者补偿机制及有利于库布其沙漠治理的农牧民行为的奖励机制，而且，若农牧民未能及时获得相应的治沙奖助，会在一定程度上降低其治沙积极性，因此，需完善库布其沙漠生态治理的奖励补助政策。同时，库布其沙漠生态治理也能对周边地区起到重要作用，但当前缺乏周边受益地区的反馈补偿合作，未将治沙取得的成效转化为实际效益以减轻政府压力，未实现共建共享的治理目标。

2.3 金融扶持力度较弱

1）在库布其沙漠生态治理过程中，民营企业发挥了重要作用。在生态治理中，需不断对民营企业进行招商引资，发展具有库布其沙漠特色的生态产品。但当前，鄂尔多斯市当地的政策性金融机构未能及时为民营企业提供贷款产品，国家开发银行、中国农业发展银行的政策性金融产品未结合库布其沙漠的实际情况为民营企业提供更对口的金融产品。2）相关绿色信贷补贴制度不完善，缺乏对民营企业参与生态治理的绿色通道，导致民营企业缺乏参与生态治理的活力和动力，在一定程度上制约了库布其沙漠生态治理中生态经济的发展。3）政府未制定相应的优惠、扶持政策，对参与库布其沙漠生态治理的民营企业提供的便利较少。在外来企业在库布其沙漠建厂发展生态产品时，只提供了选址扶持，对民营企业相关生态产品的发展扶持较少。

3 对策建议

3.1 加大监管和执法力度

明晰协同执法中各执法主体的职责，落实领导责任。1）成立涵盖多主体的工作小组。由库布其沙漠主管部门、环境监察部门、生态环境部门、综合执法部门、公安部门等执法机构组建库布其沙漠执法小组，加强执法小组内部的沟通协商，增强协同执法的契合度，磨合因各自执法内容不同带来的不适性。2）明确各级主体责任，细化工作安排。充分发挥领导干部的关键作用，切实做好工作安排，通过制定具体方案、明确具体内容，压实领导责任。3）加强对生态治理执法的监督检查。为确保执法工作落到实处，富有成效，应在建设周期性、灵活性协同监察制度的同时，对协同执法的程序、执法具体内容、执法工作人员行为进行监督，建立更加全面的协同监察机制，完善监察程序和考核指标，着力改善传统监察更注重环境执法人员行为的情况，将监察覆盖协同治理的全流程。

3.2 贯彻生态有偿使用和补偿制度

1）建立适合库布其沙漠生态治理的有偿使用和补偿机制，在制定治理补贴制度前，需考虑前期治理投入和后期维护投入，可成立库布其沙漠生态治理专项基金，保障后续治理项目能长效持续。要做到除破坏者和使用者需要付费外，受益者也需缴纳相应的治理费用，以保证生态服务付费政策顺利实施，将市场化交易、公共补偿、政府购买、污染者补偿包含在生态补偿框架体系内。2）规划相关生态项目，扩充激励机制、支持政策和资金来源渠道，地方财政应加大对库布其沙漠生态治理相关项目的扶持力度，地方政府可购买社会组织或企业服务，完善治沙防沙的补贴制度，从多角度保障库布其沙漠生态治理的持续开展。

3.3 多方面支持民营企业参与生态治理

国家开发银行、中国农业发展银行等权威性金融机构，推出适合库布其沙漠治理发展的贷款项目，加速建立相关的信贷补贴制度，同时鼓励参与生态治理的企业发行自己的债券。实行自然资产产权担保、抵质押贷款，鼓励企业在科创板上市，为企业开辟绿色通道。鉴于库布其沙漠生态治理过程较长，程序较复杂，维持成本较大，生态治沙见效慢，可采取系统化、专业化、市场化相结合的生态治理模式，鼓励社会资本参与库布其沙漠生态治理。创新参与生态治理企业的补贴制度，建立以事权为主的财政补贴制度，对参与生态治理的民营企业予以长期帮扶。

3.4 加速打通生态产品交易渠道

完善生态产品交易机制，完备其定价和收费规则。形成生态产品交易机制，完备自然资源市场交易规则和交易运行制度体系，构建生态治理成果退出机制。推进碳交易中心及耐寒、耐旱、耐风沙植物种质资源交易中心建设，沙漠治理后补充耕地交易中心、绿色结算中心、全球荒漠化防治、治沙改土、国土绿化科技交易中心等生态产品交易市场建设，吸引、鼓励、支持企业和社会资本在库布其“两山”实践创新基地构建自然产品产权交易平台。

4 结语

库布其沙漠生态治理取得了有效成果，不仅为其他地区治理荒漠化提供了成功经验，还用实践证明了库布其沙漠治理是不断发展和完善的。当前，库布其沙漠生态治理不仅要稳定现有治理成果，还要继续探索更好、更有效的发展途径。