书写新时代全面依法治国新篇章

[摘要] 党的二十大报告全面深入论述了新时代坚持全面依法治国，推进法治中国建设的重大意义；确立了全面依法治国的总目标：建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家；提出了全面依法治国的任务：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化。新征程上，坚持和加强党对法治中国建设的集中统一领导、坚持和不断推进良法善治是书写新时代全面依法治国新篇章的题中之义。

[关键词] 全面依法治国；  法治体系；  法治国家；  法治政府；  法治社会

[中图分类号] D920.1         [文献标识码] A         [文章编号] 0529-1445（2023）08-0017-04

党的二十大报告单设专题论述和阐释“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，并将其与“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”专题并列，这相较党的历次全国代表大会报告是史无前例的。这一结构的发展变化，宣示了我们党矢志不渝推进法治建设的坚定决心，同时也说明了依法治国在新时代党领导人民治理国家的基本方略中具有特殊重要性。党的二十大报告用“关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安”和“固根本、稳预期、利长远”的表述，对这一特殊重要性进行了高度概括和深刻论述。

全面依法治国的总目标：建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”党的二十大报告进一步明确了这一总目标：“我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。”

中国特色社会主义法治体系包括五个分支体系。一是完备的法律规范体系。法律规范体系以宪法为核心，主要包括全国人大制定的基本法律规范和非基本法律规范，国务院制定的行政法规规范、国家监察委员会制定的监察法规规范，地方性法规（含自治条例和单行条例）规范，国务院部门规章规范和地方政府规章规范等。二是高效的法治实施体系。法治实施体系主要包括国家各级行政机关、各级司法机关。三是严密的法治监督体系。法治监督体系以人大对“一府一委两院”的监督为核心，包括监察监督、检察监督、审判监督、审计监督以及社会监督、舆论监督。四是有力的法治保障体系。法治保障体系包括政治和组织保障、队伍和人才保障、科技和信息化保障等，最重要的是选拔、培养、任用和培训具有法治信仰、法治理念和法治思维的公职人员，特别是各级党政领导干部。五是完善的党内法规体系。党内法规体系与法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系这四个分支体系不完全相同。这四个分支体系属于国家法律体系，而党内法规体系与国家法律体系具有相对独立性。党内法規体系在党章之下分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大板块。党内法规体系与国家法律体系又相互联系融合。例如，在法治监督方面，国家监察委员会与中共中央纪律检查委员会合署办公；在法治规范层面，不少党内法规除规范党内事务外，也规范国家事务。

“建设社会主义法治国家”中的“法治国家”是指广义的法治国家，即“法治中国”，包括党的二十大报告提出的“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化”。上述报告中的“法治国家”是指相对于“法治社会”的狭义的“法治国家”。马克思曾在《黑格尔法哲学批判》中提出了“政治国家”和“市民社会”的概念。之后，政治学、社会学、法学的专家学者们在研究和分析国家产生后的各种人类共同体时，通常都把这些共同体区分为国家机构组织或社会组织。例如，在我国，通常把人大、“一府一委两院”称为国家机构组织；将工人、青年、妇女等群团组织、企事业组织，律师协会、医师协会等行业协会称为社会组织。那么，习近平总书记为什么在提出“建设法治国家”和“建设法治社会”之外还增加了“建设法治政府”和“依法执政”呢？这主要是因为政府是国家公权力中最主要的执行和实施机构。推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。法治政府建设的特殊重要性决定了其被单独列为全面依法治国的一项子工程。此外，要实现“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，必须坚持执政党依法执政，保障党在宪法和法律范围内活动。因此，“依法执政”与“依法治国”“依法行政”被并列提出。

全面依法治国的任务：全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化

科学立法，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。改革开放40多年来，在党中央坚强领导下，经过各方面共同努力，一个以宪法为核心，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、监察法规、地方性法规等多个层级的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，使国家和社会生活各方面总体上实现有法可依。但是，目前我国法律体系还不是很完善，因此要加大科学立法的力度。党的二十大报告指出：“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治”“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。这里提到的“立改废释纂”中的“纂”是指法典编纂。目前，我国已经编纂了《中华人民共和国民法典》，下一步，我国会根据经济、社会发展对立法需求的轻重缓急和立法的条件与可能，循序渐进地编纂刑法典、行政基本法典（或行政程序法典）等，以构筑具有中国特色的法典体系。

严格执法，扎实推进依法行政。一是转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。建议制定全国统一的行政程序法。制定行政程序法不仅对于依法行政是非常必要的，而且对于反腐败以及解决一体推进不敢腐、不能腐、不想腐中最关键的不能腐问题是必不可少的。二是深化事业单位改革。当前，还有一部分事业单位承担着行政职能，这与依法行政的要求不相符，需要进行深化改革。关于深化事业单位改革，中央机构编制委员会办公室和全国各省市政府均发布过多项规范性文件，要求精简事业单位机构数量，优化融合职能相同或相近的事业单位，推进跨部门、跨层级、跨地域事业单位整合；全面清理和逐步剥离事业单位承担的行政职能，将行政职能回归行政机关；对从事生产经营活动的事业单位要逐步创造条件转为企业或予以撤销，推进公益类事业单位去市场化等。三是深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。其中，最重要的是“全面推进严格规范公正文明执法”。“严格执法”要求执法机构和执法人员有法必依、执法必严、违法必究；“規范执法”要求执法机构和执法人员严格遵循法定程序；“公正执法”要求执法机构和执法人员执法不偏私、不专断、不歧视、不反复无常、不畸轻畸重；“文明执法”要求执法机构和执法人员执法举止文明、尊重行政相对人人格，不任性、不恣意、不滥权、不野蛮执法等。四是强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度。五是完善基层综合执法体制机制。推动执法重心下移，加大执法人员、经费、装备等资源向基层倾斜力度。

严格公正司法，维护社会公平正义。一是完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。包括对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分的保护制度；对妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的惩戒制度等。二是优化司法职权配置。健全侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。合理调整行政诉讼案件管辖制度，解决“民告官”立案难、审理难、执行难问题。三是推进严格司法。推进以审判为中心的诉讼制度改革。明确各类司法人员的工作职责、流程和标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。四是保障人民群众参与司法。构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书。五是加强人权司法保障。强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。六是加强对司法活动的监督。依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。对以上“严格公正司法”的有关措施和要求，党的二十大报告又进一步指出：“深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”

推进全民守法，加快建设法治社会。中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》确定了法治社会建设的具体任务。一是推动全社会增强法治观念。全民守法是法治社会的基础工程。全体人民应树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念，培育全社会法治信仰。为此，应增强法治宣传教育的针对性和实效性，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，使法治成为社会共识和基本原则。二是健全社会领域制度规范。要加快建立健全社会领域法律制度，完善多层次多领域社会规范，强化道德规范建设，深入推进诚信建设制度化，以良法促进社会建设、保障社会善治。三是加强权利保护。切实保障公民基本权利，有效维护各类社会主体合法权益。坚持权利与义务相统一，社会主体要履行法定义务和承担社会责任。四是推进社会治理法治化。要全面提升社会治理法治化水平，依法维护社会秩序、解决社会问题、协调利益关系、推动社会事业发展，培育全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。五是依法治理网络空间。网络空间不是法外之地，应推动社会治理从现实社会向网络空间覆盖，建立健全网络综合治理体系，加强依法管网、依法办网、依法上网，全面推进网络空间法治化，营造清朗的网络空间。对于法治社会的建设，党的二十大报告进一步指出：“法治社会是构筑法治国家的基础。”要特别发挥领导干部示范带头作用，努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风。

全面依法治国的途径：坚持党的领导与良法善治

坚持和加强党对法治中国建设的集中统一领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。“建设法治中国，必须始终把党的领导作为社会主义法治最根本的保证，把加强党的领导贯彻落实到全面依法治国全过程和各方面。”1一是深入学习宣传贯彻习近平法治思想。各级党委（党组）理论学习中心组要将习近平法治思想作为重点内容，党校（行政学院）和干部学院要作为重点课程。各地区各部门要组织党员、干部进行系统学习和培训。法治工作部门要开展全战线、全覆盖的培训轮训。二是推进党依法执政。要健全党的全面领导制度，推进党的领导入法入规，着力实现党的领导制度化、法治化。完善党委依法决策机制，健全议事规则和决策程序。要建立领导干部应知应会法律法规清单制度，推动领导干部做尊法学法守法用法的模范，把法治素养和依法履职情况纳入考核评价干部的重要内容。三是立足我国国情和实际，加强社会主义法治建设理论研究，尽快构建体现我国社会主义性质和具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的法治理论体系和话语体系。四是加强党对全面依法治国的统一领导、统一部署、统筹协调。健全党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的制度机制。党政主要负责人要切实履行推进法治建设第一责任人职责，将履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容。各级党委要将法治建设与经济社会发展同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩。

坚持和不断推进良法善治。要实现全面依法治国的目标和任务，还必须满足两个基本条件：全面依法治国的法必须是良法；全面依法治国的治必须是善治。所谓良法，是指反映了最广大人民群众的意志和利益、符合公平正义要求、反映了社会发展规律的法律。所谓善治，就是要将民主法治化，通过法治切实保障人民享有的宪法法律赋予的各项管理国家和社会的权利。要解决良法善治的问题，最重要的是全面提高作为“关键少数”的各级党政领导干部运用法治思维深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的自觉性和能力。此外，实现善治，还需要促进政府治理法治化与信息化深度融合，全面建设数字法治政府。一是加快推进信息化平台建设，实现从省（自治区、直辖市）到村（社区）网上政务全覆盖。加快推进政务服务向移动端延伸，实现更多政务服务事项“掌上办”。二是加快推进政务数据有序共享，建立健全政务数据共享协调机制。善于运用大数据辅助行政决策、行政立法、行政执法工作。建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。三是深入推进“互联网+”监管执法。积极推进智慧执法，加强信息化技术、装备的配置和应用。推行行政执法APP掌上执法。探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管。

[参考文献]

[1]习近平谈治国理政（第四卷）[M].北京：外文出版社，2022.

（作者简介：姜明安，北京大学法学院教授）

责任编辑 / 申   洁