我国生态文明制度建设的早期探索与历史经验

陶火生,饶佳妹

(福州大学 马克思主义学院,福建 福州 350116)

在生态文明理念的思想引领下,我国进一步把资源环境治理纳入到文明的转型发展之中,探索式地开展了一系列生态文明制度建设,为新时代生态文明制度体系建设奠定了坚实制度基础。同时,深入研究和总结我国生态文明制度建设的历史经验,不仅有利于我们把握生态文明制度建设的历史逻辑,而且能够为新时代生态文明制度体系化建设提供经验和借鉴。

一、我国进一步深化资源环境制度体系建设,为生态文明制度奠定了历史基础

新世纪以来,为了加快解决经济社会发展中出现的各种问题和协调各个部门、领域、地区之间的关系,推进形成全面协调可持续发展,我国开始转变发展方式,把马克思主义关于发展的世界观和方法论与我国发展的具体实际和时代特征相结合,提出了科学发展观,成为我国各项事业的基本遵循。

发展是解决全部问题的关键,基于这个科学的战略判断,我国始终坚持用发展的方式来解决在发展过程中出现的各种问题。发展不仅是中国对于时代主题的清醒认识,而且是中国一直以来长期坚持的基本方针和道路选择。在发展的进程中,会不断出现新情况和新问题,因此,我们就要始终坚持用科学的发展方式和发展观念来解决发展中的现实问题和思想问题。中国发展的整体进程体现在各个具体区域、领域和环境中,具体情况是科学发展的现实条件,同时,要坚持科学发展。

首先,科学发展观是马克思主义关于发展的世界观和方法论的总和。在十八大报告中,胡锦涛对科学发展观的基本内涵作了进一步总结,指出:“科学发展观是马克思主义关于发展的世界观和方法论”,这一新阐述不仅表达了科学发展观是关于发展的科学理论,也把科学发展观纳入到马克思主义基本原理的理论层面,确立了科学发展观是马克思主义看待发展的基本观点、基本立场和基本方法,成为中国共产党始终坚持的指导理论。其次,科学发展观是以马克思主义关于发展的世界观方法论来回答什么是发展、怎样发展的重大时代课题而形成的科学认识。进入新世纪新阶段,我们要在立足社会主义初级阶段这个最大实际的基础上,对发展面临的新机遇和新挑战进行科学分析,更加自觉地走科学发展道路,奋力开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景。再次,科学发展观是在实施可持续发展战略基础上的理论创新。可持续发展主要是协调经济社会发展与资源环境之间的关系,降低发展的资源环境代价,以实现发展的可持续性要求。科学发展观把人民群众的根本利益作为核心要求和价值导向,注重发展的全面性、协调性和可持续性等要求,着力解决发展的短板、失衡和不可持续等问题。科学发展观是马克思主义关于发展的基本观点同我国具体实际相结合的理论创新,是在适应我国发展新形势新挑战新要求的基础上形成的理论成果,是对可持续发展战略的内在传承和创新发展。

在科学发展观指导下,我国提出了绿色发展、循环发展、低碳发展等一系列新的发展方式和发展观念。统筹人与自然和谐发展一方面需要环境治理、生态修复,另一方面,最重要的是从根本上转变发展方式,从资源型、浪费型、粗放式的发展方式转变为资源节约型、环境友好型的发展方式。从发展方式的根本转变着手来开展环境治理,从事后治理切实地转变为预防式的事中治理,才能切实解决资源环境问题。发展不能以环境为代价,而是加大科技创新和环境治理,创新生产方式和生活方式,在生产与生活等各个方面减少环境污染、减少资源使用量、减少化石能源的排放,这就构成了我国开始在绿色发展、低碳发展、循环发展等方面实行新型工业化,切实走上生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。

在科学发展观的指导下,我国开展了一系列的资源环境制度建设。2005年3月,胡锦涛在中央人口资源环境工作座谈会上提出,当前我国环境工作的重点之一就是“完善促进生态建设的法律和政策体系,制定全国生态保护规划,在全社会大力进行生态文明教育”。[1]2006年10月,中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出“完善环境保护法律法规和管理体系,严格环境执法,加强环境监测,定期公布环境状况信息,严肃处罚违法行为”。[2]这些决策文件既概括和总结了我国在资源环境制度建设方面的建设成果,也是规范和指导我国开展生态文明制度建设的现实基础。

在科学发展观指导下,我国的资源环境制度发挥了重要作用。在切实解决突出环境问题的举措下,我国水、土地等资源节约和综合利用工作取得了重大进展,逐渐缓和了环境恶化趋势。在积极推进环境保护产业发展的举措下,我国环境保护开始与经济社会发展相融合,不仅环境质量得到改善,而且也促进了我国产业结构的优化升级,促进了经济社会的可持续发展。有力地推动了环保工作,这些重要举措为我国生态文明制度建设发展阶段,即十七大到十八大期间的生态文明建设提供了物质前提和思想基础。

二、我国生态文明制度建设的多维建设

十七大之后,党和国家在科学发展观的指导下,用生态文明理念统一了资源节约和环境保护等工作。2007年10月,党的十七大首次提出“建设生态文明”的重要命题,并强调要在全社会牢固树立生态文明观念,是我国继提出“五个统筹”中的“统筹人与自然和谐发展”后的重要创新,有机统一了人与人、人与自然、人与社会三个方面。同年12月,胡锦涛进一步提出:“建设生态文明,实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。”[3]109对建设生态文明的具体内涵进行清晰的界定。2008年1月,对比胡锦涛2007年在新进中央委员会的委员、候补委员学习贯彻党的十七大精神研讨班上的讲话,在中共中央政治局第三次集体学习时,生态文明建设开始与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一起成为中国特色社会主义事业总体布局的构成部分。在生态文明建设中,我国不断深化相应的制度建设,形成了多维度、多方面、多层次的制度创新成果,有效地保障了中国特色社会主义事业的科学发展。

(一)完善污染减排工作的制度保障

2007年,在中央经济工作会议上,胡锦涛指出,必须把节能减排作为促进科学发展的重要抓手,为我国应该“怎样发展”指明了方向。在科学发展观的指导下,我国污染减排工作扎实推进。首先,着力完善环境经济政策,环境经济政策是指利用税费、补贴、价格等手段调控环境行为,能够有效激发经济主体实施环境行为的积极性和主动性。如2007年8月,国家环境保护总局发布《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》,探索建立自然保护区、重要生态功能区等重点领域的生态补偿机制。其次,着力加强科学的污染减排指标体系、准确的减排监测体系、严格的减排考核体系三大体系建设,推动形成以政府为主导、企业为主体、全社会共同推进的污染减排工作格局。再次,通过强化减排专项督察等措施建立和完善减排长效机制,如在2010年8月,国务院组成6个督查组对河北、山西等18个重点地区进行节能减排专项督查。

(二)完善环境保护优化经济发展的制度保障

环境保护和经济增长是相互支持、相互促进的关系。环境保护优化经济发展是指将环境保护作为改善和促进经济增长的手段,以达到环境保护与经济发展双重目标的实现。环境保护优化经济发展体现在两个方面,一是环境保护可以提升经济发展的基础条件——环境承载力,二是环境保护制约了粗放型的经济发展模式。[4]99我国通过加强环评制度改革和完善环境标准体系等手段使得环境保护优化经济发展作用日益显现。首先,在加强环评制度改革方面,2019年1月,环境保护部公布《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》,提高了审批效率和明确了审批权责;同时,我国还推动事业单位环评机构体制改革,截至2012年,已有两批97家试点单位中22家完成改制,47家基本完成改制。其次,在完善环境标准体系方面,截至2012年,我国现行国家环境保护有效标准已达1378项,对促进行业技术进步和推进产业结构调整发挥了积极作用。

(三)完善重点流域和区域污染防治的制度保障

我国通过深入推进让江河湖泊休养生息、建立健全区域污染联防联控新机制来推动重点流域和区域污染防治深入开展。首先,深入推进让江河湖泊休养生息。2009年4月,环境保护部、发展改革委等部门联合制订《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》,全面建立起了重点流域省界断面水质考核制度,有效落实水污染治理责任,成为重点流域水污染防治的重要抓手;同时,我国加强饮用水源地环境监管,切实保障饮用水水质安全,于2011年组织评估县级以上城市800多个集中式饮用水水源地环境状况,对水环境质量和管理状况进行逐一评估。其次,建立健全区域污染联防联控新机制。2010年5月,国务院办公厅转发环境保护部、发展改革委等部门《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》,着力构建“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调”的区域空气联防联控机制,全面推进大气污染联防联控,标志着我国大气环境保护工作进入新的发展阶段。

(四)完善农村环境保护和生态保护的制度保障

农村环境保护不仅是“三农”工作的重要组成部分,同时在建设生态文明进程中占有极其重要的战略地位,关乎农村未来的可持续发展。自2008年7月李克强提出“以奖促治”重要政策以来,中央财政设立农村环保专项资金,截至2011年,共安排80亿元农村环保专项资金,并会同有关部门制定《关于实施“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题的实施方案》,支持开展农村环境综合整治,努力改变农村环境保护严重滞后的局面。此外,在加强生态保护方面,一是积极开展生物多样性保护,2010年,国务院成立国际生物多样性年中国国家委员会,李克强任主席,并发布“2010国际生物多样性年中国行动方案”,统筹协调全国生物多样性保护工作;二是生态文明建设试点有序进行,2010年1月,环境保护部印发《关于进一步深化生态建设示范区工作的意见》,促进生态建设示范区工作体系不断完善,截至2012年,全国已有53个地区开展生态文明建设试点工作;三是自然保护区建设和管理工作不断推进,2010年,国务院办公厅发布《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》,进一步强化环境保护部有关部门加强自然保护区综合管理工作的职能与内涵。充分发挥了自然生态的修复功能,对生态系统功能退化趋势进行努力遏制。

(五)加强环境政策法制、环保规划、环境监测、宣传教育工作

在科学发展观的指导下,我国环境政策法制、环保规划、环境监测、宣传教育工作继续推进。首先,环境政策法制不断完善。2010年,出台《消耗臭氧层物质管理条例》;2011年,配合推进《环境保护法》和《自然遗产保护法》等法律修订工作,并出台《固体废物进口管理办法》等部门规章;2012年,修订颁布《清洁生产促进法》,《环境保护法》修正案草案提请全国人大常委会初次审议。其次,环保规划进展顺利。2010年,顺利完成“十一五”环保规划执行情况评估;2011年,规划出台《青藏高原区域生态建设与环境保护规划(2011-2030年》和《长江中下游流域水污染防治规划(2011-2015年)》。再次,环境监测水平不断提高。2011年,我国不仅圆满完成环境监测质量管理三年行动计划,而且还开展了首次国家重点生态功能区县域生态环境质量考核试点及生物多样性监测试点;2012年,“环境一号”C卫星发射成功,有力地推进了环境监测天地一体化进程。最后,宣传教育工作扎实开展。2009年6月,环境保护部等部门联合印发《关于做好新形势下环境宣传教育工作的意见》,要求动员社会各界积极参与,营造全社会关心支持和参与环境保护的良好氛围。

(六)完善治理突出环境问题的制度保障

党的十七大以来,我国采取了一系列有力措施,抓住环境保护的当务之急,以解决损害群众健康突出环境问题为重点,强化污染治理,提高人民群众的生活质量。首先,集中力量开展重金属、危险废物及化学品污染防治。2009年,国务院办公厅批转《关于加强重金属污染防治工作的指导意见》,明确了重金属污染防治目标任务及工作重点等保障措施;2012年,环境保护部着力编制《化学品环境风险防控“十二五”规划》和印发《全国主要行业持久性有机污染物污染防治“十二五”规划》,切实保障了人体健康和环境安全。其次,加强环境执法和应急管理。一方面继续深入开展环保专项行动,严厉打击了环境违法行为,2012年,我国查处环境违法问题8779件,挂牌督办环境违法案件1770件;另一方面,加强应急预案建设,提升环境治理的速度和效率,2010年9月,环境保护部印发《突发环境事件应急预案管理暂行办法》,增强了环境应急预案的科学性、实效性及可操作性,完善了环境应急预案体系。

十七大以来,在科学发展观的指导下,我国不断深化相应的制度建设并取得了一系列成效。污染减排工作扎实推进,环境保护优化经济发展作用日益显现,重点流域和区域污染防治深入开展,农村环境保护和生态保护不断强化,环境政策法制、环保规划、科技监测及宣传教育工作继续推进,严重损害群众健康的突出环境问题取得进展。

三、我国生态文明制度建设的历史经验

我国在生态文明制度建设的早期探索中,形成了丰富的实践经验和宝贵的创新成果,不仅推动了我国生态文明建设行稳致远,而且为新时代中国特色社会主义生态文明建设奠定了坚实的制度建设基础。

(一)充分协调生态文明与经济复苏之间的辩证关系

2008年全球性金融危机给我国的经济发展造成了巨大的冲击,也对其他领域造成了一系列的困难和挑战。在参观2009年中国国际节能减排和新能源科技博览会时,胡锦涛指出,要切实加大节能环保投入,着力加强节能减排和新能源技术方面的研发和推广,积极开展节约资源和保护环境教育,参与应对气候变化国际合作,共同建设生态文明。一方面,要恢复经济发展,另一方面要开展建设山清水秀的生态文明,协调好二者之间的辩证关系是我国生态文明建设的重要工作。在生态文明制度建设的早期探索中,党和政府重视利用经济手段推进生态环境保护和治理,提出要“推行有利于环境保护的经济政策,建立健全有利于环境保护的价格、信贷、采购等政策体系”,[5]并出台一系列相应的政策和法律法规,充分协调了发挥经济发展和环境治理的关系,有效地推动了经济社会的可持续发展。

(二)大力加强体制机制创新

在推进经济社会发展的进程中,生态文明被摆上了越来越重要的战略位置,其中,科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略决策为做好生态文明制度建设提供了根本保证。在这个过程中,我国一方面细化、深化生态文明制度建设,根据各项事业发展的形势变化,通过“立、改、废”手段来完善各项规章制度,使我国生态文明制度与时俱进,不断趋于完善,使我国生态文明建设有章可循、有规可矩;另一方面,深化与资源环境有着密切关系的经济体制和行政管理体制改革,不断加强机构编制能力建设,通过加大竞争性选拔领导干部力度和落实人才发展中长期规划等途径进一步加强机关和部署单位干部队伍建设,为创新生态文明工作体制和机制提供了有力的物质条件、政治条件和观念准备。

(三)大力加强法治化建设

法制是法治的基础和前提条件,法治化建设是在法制化基础上进一步的发展,是运用法律手段和行政手段开展的综合治理过程。随着我国工业化和城镇化的快速发展,环境问题已突破原有的工业领域,逐步扩展到经济生活的各个领域,资源环境问题已成为制约经济持续健康发展,影响社会和谐稳定的矛盾焦点。我国“十一五”规划强调在生态文明建设领域要“强化法治,综合治理”。要有效解决环境问题必须不断完善环境法律法规,通过一系列法律法规来规范和约束人们的环境行为,完善相应的配套制度,同时依法办理生态文明建设过程中出现的问题,推动生态文明建设由法制向着法治发展。

(四)充分协调顶层设计与基层治理的辩证关系

生态文明制度建设是一项系统工程,单靠个别主体的努力是无法完成的,需要协调各方面的力量,共同建设。党和政府是生态文明制度建设的领导核心和执行主体,在生态文明制度建设过程中承担着十分突出的顶层设计工作,其地位和作用之特殊,是生态文明制度建设其他主体不可比拟和替代的。在2008年国家环境保护总局升格为环境保护部,成为国务院重要部委之一后,我国相关环保战略规划的制订日益高效快捷,执法效力大大提升。制度的建设直接由基层单位和工作人员执行,并且直接地影响着公众的日常生活,基层单位、基层工作人员、广大人民群众是生态文明制度的主要执行者和监督“主力军”。多元力量协同共建,形成了生态文明制度建设的合力,推动了我国生态文明建设的顺利发展。

从十七大到十八大之间,我国生态文明制度建设经历了早期探索阶段,把环境保护与推动发展方式转变有机结合,把污染减排与促进经济结构战略性调整有机结合,把环境治理与保障和改善民生有机结合,坚持在发展中保护,在保护中发展,坚持两点论和重点论相统一,用重点突破带动全面推进。积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路,环境保护工作不断取得新进展。